II OSK 1635/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1157/12 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej opróżnienie budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1157/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. C. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z [...] października 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu z [...] lipca 2012 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., odmawiającą uchylenia decyzji PINB w Toruniu z [...] października 2011 r. o nakazie opróżnienia w całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji: Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr PINB [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Toruniu (PINB), na podstawie art. 68 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej Prawo budowlane) nakazał skarżącemu M. C. opróżnienie w całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Lubiczu, umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń strzegących przed wejściem do budynku. Decyzji nadano także rygor natychmiastowej wykonalności). W uzasadnieniu wyjaśniono, że ze względu na stan techniczny budynku i warunki gruntowe wokół niego, budynek bezpośrednio grozi zawaleniem z powodu niestabilności podłoża. Na ścianach budynku widoczne są pęknięcia (jedno o długości 1,5 m i 2 cm szerokości, drugie o długości 1,5 m i szerokości 1 cm), a w odległości 4,5 m od narożnika budynku znajduje się krawędź niszy osuwiska, przy czym różnica poziomów gruntu przy budynku i przy krawędzi osuwiska wynosi 2 metry. Pismem z dnia z dnia 16 kwietnia 2012 r. zobowiązany wniósł o zmianę decyzji z dnia [...] października 2011 r. Podał, że mieszka w budynku i nie się nie dzieje, budynek stoi. Mimo nałożonej kary nie zmieni swojego stanowiska. W kolejnym piśmie z 22 maja 2012 r. podtrzymał swój wniosek o zmianę decyzji oraz twierdzenia dotyczące zamiaru dalszego zamieszkiwania. Wskazał, że działania organów winny być skierowane w stosunku do Wójta Gminy Lubicz, w celu przymuszenia go do wykonania prac zabezpieczających skarpę. Wskazał na pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku zawierające deklarację udzielenia pomocy w pracach przy osuwisku w sąsiedztwie rzeki Drwęcy. Wnioskodawca podkreślił, że dom jest prywatny i nie interesują go przepisy, na które powołuje się organ. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Toruniu, na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] października 2011 r. Organ przyjął, że mimo zgłoszonego żądania zmiany decyzji, wnioskodawca domaga się jej uchylenia, albowiem z treści żądania wynika, że z decyzją w całości się nie zgadza i nie zamierza jej wykonać. Wyjaśnił też, że podstawę do rozpoznania takiego wniosku stanowi art. 155 k.p.a. Odnosząc się do żądania strony stwierdził, że wobec istniejącej groźby zawalenia budynku, a tym samym istnienia zagrożenia dla zdrowia i życia osób przebywających w budynku, podnoszone przez wnioskodawcę argumenty nie mogą być uznane ani za słuszny interes strony, ani za interes społeczny przemawiający za uchyleniem decyzji z dnia 28 października 2011 r. Warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek jej uchylenia będzie zgodny z prawem. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie uchylenie decyzji z [...] października 2011 r. spowoduje stan niezgodny z prawem. Przepis art. 68 Prawa budowlanego zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania opróżnienia lub wyłączenia z użytkowania budynku lub jego części w przypadku stwierdzenia groźby zawalenia się budynku przeznaczonego na pobyt ludzi. Uchylenie nakazu zawartego w decyzji z dnia 28 października 2011 r. powodować zatem będzie stan niezgodny z prawem poprzez naruszenie dyspozycji art. 68 Prawa budowlanego. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko o braku możliwości zakwalifikowania okoliczności podnoszonych przez skarżącego jako wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiających za uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2011 r. Organ odwoławczy zgodził się także, że uchyleniu decyzji sprzeciwia się treść art. 68 Prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego M. C., wnosząc o uchylenie decyzji Inspektora Wojewódzkiego podniósł, że zaistniały stan jest wynikiem dewastacji przez Wójta Gminy Lubicz rzeki Drwęcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Postanowieniem z 27 listopada 2012 r., sygn. II SA/Bd 1157/12 referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym. Zaskarżonym wyrokiem z 13 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pkt 1 oddalił skargę, a w pkt 2 przyznał adwokatowi wynagrodzenie z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, wydane rozstrzygnięcia i stanowisko strony skarżącej. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, w takiej sytuacji organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. należy do systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Jego przedmiotem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przesłankami tymi są: istnienie decyzji ostatecznej, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiających za zmianą lub uchyleniem decyzji, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organów o braku możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej jest prawidłowe. Organy prawidłowo oceniły, że w sprawie brak jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem decyzji nakazującej opróżnienie budynku mieszkalnego skarżącego. Ocena ta znajduje uzasadnienie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym stwierdzającym, że budynek znajduje się w stanie bezpośrednio grożącym zawaleniem. Skarżący temu ustaleniu nie przeczy, wskazuje jedynie, że budynek ten wciąż stoi. Za prawidłowe uznał Sąd I instancji stanowisko organów, że wola skarżącego dalszego zamieszkiwania i użytkowania budynku grożącego zawaleniem nie może być uznawana za słuszny interes strony czy też leżącą w interesie społecznym. Nie można bowiem uznawać, że w słusznym interesie skarżącego czy też w interesie społecznym jest, żeby skarżący czy też osoby odwiedzające go były narażone na niebezpieczeństwo. Podnoszone przez skarżącego zarzuty w stosunku do wójta gminy, związane ze stanem skarpy rzeki Drwęcy nie mają znaczenia dla sprawy i przesłanek uchylenia decyzji. Nie jest ani w słusznym interesie strony, ani w interesie społecznym narażanie skarżącego lub innych osób na groźbę utraty życia lub zdrowia w celu ewentualnego ustalenia osoby odpowiedzialnej za stan gruntu, na którym posadowiony jest grożący zawaleniem budynek. W skardze kasacyjnej reprezentujący skarżącego pełnomocnik zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Jednocześnie pełnomocnik zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu oświadczając, że nie zostało ono opłacone w żadnej części. Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji mimo, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 k.p.a. i art. 7 k.p.a. – zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli z naruszeniem proporcji pomiędzy interesem społecznym i interesem strony, przy ingerencji w prawa jednostki, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności odnoszącej się do zawartej w art. 155 k.p.a. przesłanki, dotyczącej ustalenia czy uchyleniu decyzji dotychczasowej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W uzasadnieniu tych zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że jakkolwiek stan budynku może budzić wątpliwości, to taki stan rzeczy nie został przez skarżącego zawiniony, a żaden organ nie udzielił mu do tej pory pomocy w rozwiązaniu powstałego problemu, ograniczono się do nakazania opuszczenia domu stanowiącego jego własność. W tym należy upatrywać słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji dotychczasowej, nakazującej opróżnienie budynku. Jak właściciel może on wykonywać swoje prawo, posiadać i rozporządzać rzeczą. Chociaż prawo własności może podlegać ustawowym ograniczeniom, to jednak sytuacje te powinny być rozpatrywane w okolicznościach konkretnego przypadku, a tego przy wydaniu decyzji nakazującej opróżnienie budynku zaniechano. Budynek nie stanowi dla osób postronnych żadnego zagrożenia, posesja jest ogrodzona, wstęp na teren działki ma tylko skarżący, na działce zaś przebywa z własnej woli i na własne ryzyko. Podjął w tym zakresie świadomą i dobrowolną decyzję i nie jest zrozumiałe, dlaczego organy chcą ingerować w jego prawa, podejmując działania motywowane paternalistycznie. Sąd I instancji nie odniósł się także do przesłanki z art. 155 k.p.a., która stanowi, że uchyleniu decyzji dotychczasowej nie mogą się sprzeciwiać przepisy szczególne. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego – art. 68 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie tego przepisu mimo braku przesłanki realnego i bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku. W uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej podano, że organy szablonowo potraktowały ten przepis, o czym świadczy fakt, że po upływie niemal dwóch lat od daty wydania decyzji nakazującej opróżnienie budynku, obiekt ten nadal stoi i się nie zawalił. Budynek nie stwarzał zatem w dniu wydania decyzji realnej i bezpośredniej groźby zawalenia, a tylko to mogło uzasadniać wydanie decyzji o nakazie opróżnienia na podstawie art. 68 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08), co uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 155 i art. 7 k.p.a. Trzeba mieć na uwadze, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja orzekająca o nakazie opróżnienia budynku, ale decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym uregulowanym w art. 155 k.p.a. Tryb ten służy do wzruszania (uchylenia lub zmiany) decyzji ostatecznych, na podstawie których strona nabyła prawo (także decyzji zobowiązujących), jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nadto uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Przepis ten zawiera samodzielne i konieczne przesłanki dokonania zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Stosowanie art. 155 k.p.a. nie może zatem służyć weryfikacji decyzji ostatecznej poprzez ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją. Zadaniem organów administracji nie była weryfikacja przesłanek z art. 68 prawa budowlanego, a przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Z tego powodu nie są zasadne zarzuty odnoszące się do niedostatecznego rozważenia stanu budynku w dacie wydawania nakazu jego opróżnienia, uzasadniane okolicznością, że budynek nadal stoi, a zagrożenie zawaleniem nie było realne i bezpośrednie. W konsekwencji nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 68 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo braku przesłanki realnego i bezpośredniego zagrożenia zawaleniem. W postępowaniu kontrolowanym przez Sąd I instancji badanie podstaw do nakazania opróżnienia budynku nie było przedmiotem sprawy. Natomiast ocena przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony przyjęta przez Sąd I instancji jest prawidłowa, choć przedstawiona przez Sąd argumentacja nie jest wyczerpująca. Z tego powodu za częściowo uzasadniony można uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a., odnoszący się do przesłanki negatywnej uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, choć naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy i z tego względu nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zastosowanie art. 155 k.p.a. uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek, zarówno negatywnej (przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się takiej zmianie lub uchyleniu) jak i pozytywnej (zmianę lub uchylenie uzasadniają interes społeczny lub słuszny interes strony). W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy. Oznacza to ograniczenie stosowania art. 155 k.p.a. do decyzji ostatecznych, które nie mają charakteru związanego i dopuszczają pewien margines "luzu decyzyjnego", tylko bowiem w takim zakresie wzgląd na interes społeczny lub strony mogą doprowadzić do zmiany lub uchylenia decyzji dotychczasowej. Nie może to natomiast nastąpić ze względu na nowe ustalenia faktyczne czy w oparciu o nowy materiał dowodowy. Jak wyżej wskazano, zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (por. wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1810/09). Nie jest w konsekwencji dopuszczalne zastosowanie art. 155 k.p.a. do zmiany lub uchylenia decyzji związanej, gdy organ w stwierdzonym stanie faktycznym ma obowiązek wydania orzeczenia o określonej treści. Taki właśnie charakter ma przepis art. 68 prawa budowlanego, gdy spełni się jego hipoteza, organ jest obowiązany wydać nakaz o określonej przepisem treści. Wzgląd na interes społeczny czy indywidualny nie mają w tym zakresie żadnego znaczenia, nie mogą zatem stanowić argumentów przemawiających za zmianą lub uchyleniem decyzji. W tym zakresie argumenty skargi kasacyjnej są chybione, przy wydawaniu nakazu z art. 68 prawa budowlanego nie ma miejsca wyważanie interesu społecznego i indywidualnego. Trzeba przy tym wskazać, że nakaz opróżnienia bądź wyłączenia budynku z użytkowania nie ogranicza właściciela w jego prawach, w szczególności nie jest tożsamy z nakazem rozbiórki, ma na celu względy bezpieczeństwa. Właściciel ma prawo usunąć stan zagrożenia i doprowadzić budynek do należytego stanu, co może stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdy nakaz stał się bezprzedmiotowy ze względu na ustanie stanu zagrożenia, co może nastąpić po przeprowadzeniu odrębnego postępowania. Nie jest natomiast możliwe w trybie art. 155 k.p.a., z powołaniem się na interes strony i interes społeczny, dokonanie zmiany lub uchylenie nakazu wydanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu zagrożonego zawaleniem, na podstawie art. 68 prawa budowlanego. Zasadność zastosowania tego przepisu mogła być weryfikowana w trybie odwoławczym, nie ma do tego zastosowania tryb nadzwyczajny uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, koncentrującego się jedynie na weryfikacji przesłanek interesu społecznego i oceny słuszności interesu strony, wyrok Sądu I instancji odpowiada zatem prawu. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.