VII SA/Wa 921/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" S. F., T. F. Sp. j. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 921/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku, ([...]), Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku, nr [...],znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla zamierzenia budowlanego: przebudowa budynku biurowego, rodzaj robót budowlanych: rozbiórka istniejącej oraz budowa dwu niezależnych klatek schodowych w budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...]. Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, wszczęte zostało na wniosek J. K. w imieniu Firmy Handlowo-Usługowej "[...]"[...][...] Spółka Jawna. We wniosku wskazano że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na rzecz podmiotu, który nie był uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody, analiza akt sprawy wykazała, że przedmiotowa decyzja zezwalająca na budowę została wydana dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego swym zakresem roboty budowlane wykonywane w sąsiednim budynku, znajdującym się na działce nr [...] obr. ewid. [...][...], co do którego inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczyło działki nr [...] obr. ewid. [...][...]. W aktach sprawy brak stosownego oświadczenia w zakresie prawa do dysponowania działką nr [...] obr. ewid. [...][...] na cele budowlane. Z projektu budowlanego wynika, że w ramach przedmiotowej inwestycji przewidziano zmianę lokalizacji klatki schodowej wewnętrznej, poprzez wykonanie następujących robót: - zamurowanie istniejącego otworu w ścianie na poziomie I i II piętra budynku na działce nr [...], zapewniającego dostęp do klatki schodowej znajdującej się w budynku sąsiednim na działce nr [...] (rys. nr 13 projektu budowlanego), -wybicie otworu w ścianie na poziomie parteru budynku na działce nr [...] i wykonanie schodów w budynku sąsiednim na działce nr [...] (rys. nr 7 projektu budowlanego). Wyżej wymienione czynności powodują ingerencję w konstrukcję budynku zlokalizowanego na działce nr [...], co w świetle nie legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania działką nr [...] obr. ewid. [...][...] na cele budowlane, uniemożliwia zgodne z prawem wykonanie przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Powyższe stanowi w ocenie tut. organu rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki "[...]" Sp. j. Przedsiębiorstwo Budowlane S. F., T. F. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor nie zrealizował, wynikającego z dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003i\. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) obowiązku złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki nr ew. 140/20, natomiast przedmiotowa inwestycja obejmuje m. in. wybudowanie schodów w budynku znajdującym się na działce nr [...], co do którego inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił, że planowane zmiany dotyczące budynku sąsiedniego m. in. zamurowanie istniejącego otworu w ścianie pomiędzy budynkami i wybicie nowego otworu w innym miejscu, co łączy się z koniecznością odmiennego usytuowania schodów w budynku sąsiednim wymagała zgody użytkownika wieczystego działki nr [...], tj. Firmy Handlowo-Uslugowej "[...]" B.J. K. M.S. M. Spółka Jawna, w szczególności w sytuacji gdy właścicielom i posiadaczom działki nr [...] przysługuje służebność przejścia przez klatkę schodową budynku objętego inwestycją. Ponieważ inwestor nie przedstawił dokumentu potwierdzającego posiadanie przez niego prawa do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane, zdaniem organu odwoławczego, doszło w omawianej sprawie do rażącego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nie rozpoznania przez organ I instancji wniosku o zawieszenie postępowania organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] wydał ww. decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w dniu [...] listopada 2008 r. .natomiast wniosek Spółki "[...]" Sp. j. Przedsiębiorstwo Budowlane S. F., T. F., reprezentowanej przez Pana S. K. o zawieszenie postępowania wpłynął do Urzędu Wojewódzkiego, w dniu [...] listopada 2008 r., czyli już po wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że rozpoznał ponowny wniosek strony o zawieszenie postępowania i postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Decyzja została zaskarżona przez S. F. i T. F. prowadzących Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" spółka jawna. Strona zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.: 1) Art 33 ust 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że okoliczność obciążenia nieruchomości służebnością przechodu pozbawia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości obciążonej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2) Art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. 3) Art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak zagwarantowania stronie prawa do złożenia środka odwoławczego od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. 4) Art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu strony w postępowaniu oraz niewyczerpujące zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, 5) Art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez żalącego się, 6) Art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał skargę za niezasadną i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Na wstępie należy odnieść się do zarzutu naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego art. 7, 77 i art.107 k.p.a. oraz braku zagwarantowania stronie prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Spółka .. [...]" Sp. j. Przedsiębiorstwo Budowlane S. F., T. F., wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ze względu na fakt, że toczy się postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie z urzędu gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powstanie w toczącym się postępowaniu zagadnienia wstępnego, wymagającego rozstrzygnięcia przez inny organ i tym samym warunkującym zawieszenie postępowania, należy rozumieć jako sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w tym postępowaniu jest niemożliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia należącego do kompetencji innego organu, niż organ prowadzący postępowanie. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 września 200lr, sygn. akt I SA 2314/00 - LEX 55746). Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 640/07 - LEX 355909). W ocenie Sądu prowadzenie postępowania wznowieniowego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji ostatecznych nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, ponieważ uruchomienie każdego oparte jest na innych przesłankach i mogą być uruchomione jednocześnie, jeżeli w jednej sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia kilku postępowań nadzwyczajnych lub gdy strona twierdzi, ze takie przesłanki występują. W pierwszej kolejności, powinno być jednak zakończone postępowanie o stwierdzenie nieważności, następnie postępowanie wznowieniowe. Zauważyć należy (wyrok NSA z 17 stycznia 2006r. II OSK 406/05 ), że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. A zatem strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania z uwagi na ciężar wad decyzji , należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje w zasadzie konieczności zawieszenia wznawianego postępowania a nie odwrotnie. Nie mniej jednak strona chcąca zaskarżyć odmowę zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mogła z tego prawa skorzystać i nie może skutecznie argumentować, że prawa tego została pozbawiona. Zatem rozpatrzenie odwołania przez organ odwoławczy mimo przysługującego stronie wniosku o ponowne rozpatrzenie odmowy zawieszenia postępowania orzeczonej postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi na tyle istotnego naruszenia przepisów postępowania by mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd również nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa ( vide wyrok NSA z 22. 05.1987 r. IV SA. 1062/86, ONSA 1987 r., nr1, poz.35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Zauważyć przy tym należy, że skutek wady decyzji musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności (pogląd ten utrwalony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 753). W związku z powyższym, działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. Organ kontrolujący decyzję w trybie stwierdzenia nieważności nie rozpatruje bowiem ponownie sprawy merytorycznie, a jedynie ocenia zgodność z prawem decyzji i jej skutki, nie ocenia zaś postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia dokonanego przez orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego stanowi art. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z póź. zm.). Zgodnie z brzmieniem w/w przepisu organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku niniejszego planu. Prezydent [...] przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku, nr [...], znak: zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla zamierzenia budowlanego: przebudowa budynku biurowego, rodzaj robót budowlanych: rozbiórka istniejącej oraz budowa dwu niezależnych klatek schodowych w budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] winien sprawdzić czy do wniosku o pozwolenie na budowę załączone było oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stosownie do dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003i\. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i obejmuje ono obszar całego przedsięwzięcia. Z akt sprawy wynika, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki nr ew. [...], natomiast nie złożył takiego oświadczeniu w odniesieniu do działki nr [...] mimo, ze przedmiotowa inwestycja obejmuje m. in. wybudowanie schodów w budynku znajdującym się na działce nr [...]. Inwestor nie zrealizował zatem , wynikającego z dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003i\. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) obowiązku złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Planowane zmiany dotyczące budynku sąsiedniego m. in. zamurowanie istniejącego otworu w ścianie pomiędzy budynkami i wybicie nowego otworu w innym miejscu łączą się z koniecznością odmiennego usytuowania schodów w budynku sąsiednim i wymagają zgody użytkownika wieczystego działki nr [...], tj. Firmy Handlowo-Uslugowej "[...]" b.J. [...] M.S. M. Spółka Jawna, w szczególności w sytuacji gdy właścicielom i posiadaczom działki nr [...] przysługuje służebność przejścia przez klatkę schodową budynku objętego inwestycją. Ponieważ inwestor nie przedstawił dokumentu potwierdzającego posiadanie przez niego prawa do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że doszło w omawianej sprawie do rażącego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Powoływanie się przez inwestora na niepotwierdzony fakt, iż J. K. działający w imieniu Firmy Handlowo-Usługowej "[...]" J. K. M.S. M. Spółka Jawna, wyraził ustnie zgodę na dysponowanie działką nr [...] na cele budowlane; nie jest równoznaczne z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli zatem organ orzekający w niniejszej sprawie zaprezentował taki właśnie pogląd prawny i orzekł jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu, to nie sposób jest mu zarzucić naruszenia prawa, zobowiązującego Sąd do żądanego uchylenia zaskarżonej decyzji i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.