VII SA/Wa 924/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania nieważnościowego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] A. B. reprezentowana przez radcę prawnego złożyła do Sądu skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono D. i Z. D. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z instalacjami na działkach ewid. nr [...],[...],[...] obr. [...], w miejscowości [...], gm. [...], i umarzającą postępowanie nieważnościowe. W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...], do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest to, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie decyzji pod warunkiem zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy, a mianowicie jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że powołany przepis rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przy czym użyty w treści art. 61 § 3 zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy", której dotyczy skarga zakreślają jednakowe ramy prawne, należy bowiem przyjąć, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice jej wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty zaskarżone, jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012r., sygn. akt I SA/Wa 683/12). Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika więc, że po pierwsze, wstrzymanie wykonania aktu może nastąpić tylko na wniosek skarżącego, ale jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku (sąd nie może orzekać o wstrzymaniu wykonania aktu z urzędu), a po drugie, wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć zaskarżonego aktu. Dopiero, w przypadku gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (zob. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13). Uwzględnienie wniosku o udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., jest zatem uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, że spełniona została któraś z określonych powyżej przesłanek. Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wprowadzona w § 3 cyt. przepisu, stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w cyt. § 1 tego artykułu (wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności). Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie, tj. w razie stwierdzenia, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Ciężar udowodnienia lub choćby uprawdopodobnienia, że zachodzą przesłanki do zastosowania w danej sprawie ochrony tymczasowej spoczywa na stronie wnioskującej. Jej zadaniem jest zatem wykazanie i należyte uzasadnienie zaistniałych przesłanek wstrzymania. Co do zasady instytucja dotyczy wstrzymania wykonani zaskarżonej do Sądu decyzji a dopiero w następnej kolejności decyzji podjętych w granicach tej samej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie z kilku powodów. Po pierwsze, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania aktu organu stopnia podstawowego, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonego do Sądu aktu. W niniejszej sprawie zaskarżona do Sądu została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym - umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej spornej inwestycji, zaś wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto jedynie decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, a więc decyzję wydaną w trybie zwykłym. W związku z tym, że strona skarżąca nie wystąpiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie jest więc możliwe wstrzymanie wykonania objętej wnioskiem decyzji o pozwoleniu na budowę. Po drugie, nawet w przypadku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wniosek taki nie mógłby zostać uwzględniony. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Przez pojęcie "wykonania" aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia NSA z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864188 oraz z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OZ 791/13, LEX nr 1412495). Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Co do zasady z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem - co do zasady - aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 147; por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FZ 470/14). W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to że decyzja o pozwoleniu na budowę nadal obowiązuje. Zaskarżona decyzja oraz uchylona nią decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Nie rodzi po stronie adresata żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Nie wywołuje ona również skutków materialnoprawnych w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem w stosunku do niej, nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, że odmowa stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji w żaden sposób nie oddziałuje na decyzję, o stwierdzenie nieważności której wniesiono. Decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym i wywołuje skutek. Nadto, wskazać należy, że wniosek nie zawiera uzasadnienia popartego przekonywującą argumentacją, co jest kolejną przesłanką negatywną uniemożliwiającą pozytywne załatwienie wniosku, a więc wstrzymanie wykonania aktu. Reasumując, nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania wnioskowanej decyzji. Biorąc pod uwagę zarówno charakter zaskarżonego aktu, brak wniosku obejmującego zaskarżoną decyzję oraz brak uzasadnienia wniosku należało odmówić wstrzymania wykonania wnioskowanego aktu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.