II OZ 791/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 408/13 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu urządzenia reklamowego postanawia oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 408/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu urządzenia reklamowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie [...] Sp. z o.o. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [....] 2013 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] 2012 r. nr [...], nakazującą skarżącej – inwestorowi robót budowlanych związanych z instalacją urządzeń reklamowych na budynku przy [...] (na elewacjach budynku od strony [...]) - demontaż przedmiotowych urządzeń reklamowych wraz ze stalowymi kotwami zagłębionymi w elewacji budynku, stanowiącymi integralną część (element montażowy) przedmiotowej reklamy i jej podświetlaniem, i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 12 akt WINB). W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że egzekucja obowiązku objętego zaskarżoną decyzją rodzi niebezpieczeństwo powstania szkody w postaci utraty nakładów finansowych poniesionych na rzecz realizacji rozbiórki urządzenia reklamowego, którego zgodna z przepisami obecność na elewacji budynku przy [...] jest przedmiotem niniejszego postępowania. W konsekwencji, skarżąca będzie musiała ponieść nakłady finansowe w celu wykonania nałożonego obowiązku, a następnie ponownego montażu reklamy w razie przychylenia się Sądu do argumentacji skarżącej. Co najważniejsze, ze względu na zapisy umowy najmu wiążącej skarżącą i Wspólnotę Mieszkaniową przy pl. [...], demontaż reklamy spowoduje rozwiązanie umowy. Nawet, jeśli w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dojdzie do zmiany rozstrzygnięcia, inwestycja przestanie mieć dla skarżącej znaczenie, a co za tym idzie – wszystkie podjęte przez nią starania w niniejszym postępowaniu i w postępowaniu przed organami administracji publicznej zostaną zniweczone (k. 2-6 akt II SA/Wr 408/13). Odnosząc się do podniesionych we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności, Sąd I instancji wskazał, że z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wynika, że akt, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, winien kwalifikować się do wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza "(...) spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (np. sumy pieniężnej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowisku określonemu w nim jako odpowiedni" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2005, s. 295). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (postanowienie WSA w Gdańsku z 26.7.2005 r., II SA/Gd 396/05, Lex nr 220325). W ocenie Sądu I instancji, do wykonania nie kwalifikuje się decyzja podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa, tj. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, a z taką decyzją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W myśl art. 61 ppsa - sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji, zwłaszcza gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niniejsza decyzja kasacyjna nie podlega wykonaniu, a co za tym idzie – nie może ona spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (k. 60-63 akt II SA/Wr 408/13). Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego K. P., zaskarżając je w całości, wskazała na naruszenie: - art. 61 § 1 ppsa i w konsekwencji niezasadne wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 197 § 2 ppsa w zw. z art. 6 i 8 kpa przez oddalenie wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, mimo że skarżąca uprawdopodobniła przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że zgodnie z art. 61 § 3 ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W konsekwencji nie wstrzymania decyzji organu II instancji, niniejsze postępowanie zostanie przekazane do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie z uwagi na uchybienia popełnione w decyzji WINB (wskazane w skardze), organ ten może ponownie wydać decyzję nakazującą demontaż urządzenia reklamowego. Zdaniem skarżącej, grozi to wyrządzeniem szkody oraz narażeniem jej na koszty związane z nieodwracalnymi skutkami demontażu urządzenia reklamowego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji WINB i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 81-83 akt II SA/Wr 408/13). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 ppsa po przekazaniu sądowi skargi sąd ten może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, czyli takie które mogą spowodować doprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy go wymaga. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23.1.1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). W przedmiotowej sprawie zaskarżona została decyzja kasacyjna (art. 138 § 2 kpa), uchylająca decyzję organu I instancji nakazującą demontaż urządzeń reklamowych wraz ze stalowymi kotwami zagłębionymi w elewacji budynku. Zgodzić należy się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu Sądu I instancji, że niniejsza decyzja nie stanowi aktu podlegającego wykonaniu. Nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Nie wywołuje żadnych skutków materialnych. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne (postanowienie NSA z: 15.12.2004 r., OZ 805/04; 8.6.2010 r., II OZ 489/10, Lex nr 649157; 16.8.2011 r., I FZ 142/11, Lex nr 864188; 21.1.2011 r., II OZ 3/11, Lex nr 953121; 24.2.2011 r., II OZ 108/11, Lex nr 783950). Przywołane (acz niedokładnie – bez wskazania sygnatury) przez pełnomocnika skarżącej postanowienie NSA z 31.1.2013 r., to postanowienie II OZ 42/13, Lex nr 1274500 (jako jedyne pod wskazaną datą, z przywołaną frazą, w systemie cbosa), nie prowadzi do odmiennych rezultatów wykładni art. 61 § 3 ppsa, bowiem dotyczy innego zagadnienia prawnego. W sprawie sądowoadministracyjnej, w której zapadło powoływane postanowienie II OZ 42/13, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za możliwością wstrzymania wykonania decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, gdy tymczasem w sprawie, w której zapadło kontrolowane postanowienie II SA/Wr 408/13, skarżąca nie wskazuje żadnej decyzji wydanej w jakimkolwiek innym postępowaniu w granicach tej samej sprawy. Zarówno zaskarżona decyzja z [...] 2013 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] 2012 r., zapadły w toku instancji w tej samej sprawie, nie zaś – jak wydaje się błędnie postrzegać skarżąca – w "innym postępowaniu w granicach tej samej sprawy" (uchwała NSA z 18.1.2006 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 340, nb 10). Decyzja z [...] 2012 r. zapadła w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) i nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności (k. 30 akt PINB; odmiennie niż w sprawie kontrolowanej postanowieniem II OZ 42/13). Wstrzymania wykonania decyzji nie sposób utożsamiać z tamowaniem biegu postępowania merytorycznego przed właściwym organem administracji publicznej. Sama obawa, że w przyszłości mogą zostać podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do wydania decyzji nakazującej demontaż przedmiotowego urządzenia reklamowego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Ponownie wydana decyzja będzie podlegała osobnemu trybowi odwoławczemu, w tym możliwości skierowania skargi do sądu z wnioskiem o wstrzymanie nowej decyzji (postanowienie NSA z: 9.11.2005 r., II OZ 972/05; 21.1.2011 r., II OZ 3/11). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji