VII SA/Wa 941/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez J. P. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r. Nr [...], wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z [...]lutego 1986 r. Nr [...] nakazał dokonanie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego - przybudówki o konstrukcji mieszanej drewniano - murowanej położonego w [...] przy ul. [...]. Obowiązkiem tym organ obciążył skarżącego – J. P.. W związku z niewykonaniem przez J. P. obowiązku wskazanego w ww. decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...], w dniu [...]maja 2011 r. organ powiatowy doręczył zobowiązanemu upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki ww. przybudówki o konstrukcji mieszanej drewniano - murowanej. Następnie, w dniu [...]czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], a w dniu [...] lipca 2011 r. wydał postanowienie Nr [...] w przedmiocie nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 14.628,47 zł, za niedopełnienie (jak wskazał) obowiązku wynikającego z ww. decyzji z [...] lutego 1986 r. I dalej, w dniu [...] września 2011 r. organ I instancji wydał postanowienie Nr [...] w przedmiocie skierowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym Nr [...] do wykonania zastępczego. Postanowieniem z [...] października 2011 r. Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] -działając na podstawie art. 129 w związku z art. 20 §1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.)- zobowiązał zaś J. P. do wpłacenia zaliczki w kwocie 738,00 zł na poczet sporządzenia kosztorysu inwestorskiego w ramach wykonania zastępczego. J. P., po doręczeniu mu ww. tytułu wykonawczego Nr [...], wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Odrębnymi zażaleniami zakwestionował także zastosowane wobec niego środki egzekucyjne oraz postanowienie zobowiązujące go do uiszczenia zaliczki w ramach wykonania zastępczego. Postanowieniami z [...] listopada 2011 r. organ wojewódzki podtrzymał orzeczenia organu powiatowego wydane w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, wykonania zastępczego oraz zobowiązania do uiszczenia zaliczki w ramach wykonania zastępczego. Postanowieniem z tej samej daty Nr [...] organ wojewódzki utrzymał natomiast w mocy postanowienie organu powiatowego z [...] czerwca 2011 r. uznające zarzuty za nieuzasadnione. Następnie, wobec stwierdzenia braku wpłaty na rachunek Inspektoratu kwoty orzeczonej grzywny w celu przymuszenia oraz opłaty egzekucyjnej, wynikających z postanowienia Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wystawił w dniu [...] września 2011 r. tytuł wykonawczy Nr [...] i [...], i skierował je do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego dla obowiązków o charakterze pieniężnym. Pismem z [...]listopada 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] zwrócił się do organu powiatowego (jako wierzyciela) o zajęcie stanowiska w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego (uruchomionego ww. tytułami egzekucyjnymi z [...] września 2011 r.), w myśl art. 23 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z [...] listopada 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 17 § 1 w związku z art. 23 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpatrzeniu wniosku J. P. z [...] października 2011 r., przesłanego do organu przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] przy ww. piśmie z [...] listopada 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] uznał przedstawiony wniosek za nieuzasadniony i nie wyraził zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że do dnia dzisiejszego obowiązek nałożony decyzją z [...] lutego 1986 r. nie został wykonany przez zobowiązanego, a należności pieniężne (wynikające z zastosowanego środka egzekucyjnego) nie zostały przezeń uregulowane. Stwierdził w efekcie, że kontynuacja postępowania egzekucyjnego dla obowiązków o charakterze pieniężnym prowadzona przez Urząd Skarbowy [...] na podstawie tytułów wykonawczych Nr [...] i [...] z [...] września 2011 r. jest w pełni uzasadniona. W zażaleniu na ww. postanowienie z [...] listopada 2011 r. J. P. wniósł o jego zmianę poprzez wyrażenie zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Zarzucił, iż w sprawie nie uwzględniono słusznego jego interesu oraz całości okoliczności sprawy. Wskazał m.in., iż przedmiotowa w sprawie weranda stanowi istotną część lokalu nr [...] i jest jego miejscem pracy. Wskazał również, że sytuacja finansowa nie pozwala mu na uregulowanie kosztów, do uregulowania których jest wzywany, gdyż groziłoby to jego bieżącemu i podstawowemu utrzymaniu. Rozebranie werandy pozbawiłoby go zaś miejsca pracy. Podał przy tym, że jest artystą plastykiem, nie ma realnej możliwości wynajęcia pracowni artystycznej z zasobów lokalowych miasta, a na wynajęcie pracowni na wolnym rynku go nie stać. Wskazał w końcu, że ubiega się o odroczenie egzekucji do czasu zakończenia postępowań zmierzających do prawidłowego uregulowania stanu prawnego gruntu znajdującego się pod werandą. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec faktu nie wpłacenia przez J. P. kwoty grzywny w celu przymuszenia nałożonej na niego postanowieniem organu I instancji Nr [...], nie uiszczenia przez zobowiązanego opłat egzekucyjnych wynikających z wydania tego postanowienia, PINB dla [...] zasadnie skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] tytuły wykonawcze (TYT - 1) Nr [...] i [...], celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego dla należności o charakterze pieniężnym. Wyjaśnił, że wobec powyższego Dyrektor Izby Skarbowej w [...] na podstawie art. 23 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zwrócił się do PINB dla [...] o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku J. P. z [...] października 2011 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych Nr [...] i [...]. I dalej, organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jako wierzyciel zasadnie uznał wniosek J. P. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] za nieuzasadniony i nie wyraził zgody na wstrzymanie tego postępowania egzekucyjnego należności o charakterze pieniężnym wynikających z zastosowania przez wierzyciela określonych środków egzekucyjnych w związku z niewykonaniem obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...]. Wskazał, że obowiązek wynikający z decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1986 r. nie został wykonany. Prowadzone przez organ egzekucyjny - Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] postępowanie ma zaś na celu ściągnięcie z majątku zobowiązanego należnej kwoty grzywny w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. W ocenie [...]WINB z uwagi na to, że J. P. nie przystąpił do wykonania egzekwowanego obowiązku i nie wpłacił kwoty grzywny w celu przymuszenia, PINB dla [...] zasadnie wydał objęte zażaleniem postanowienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z [...] stycznia 2012 r. skarżący – J. P. wniósł o jego uchylenie i podtrzymał te argumenty, które przedstawił w zażaleniu. Wskazał m. in. na to, że rozebranie werandy nie tylko pozbawi go miejsca do życia, ale również jest fizycznie nie możliwe w okresie zimowym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Przypomnienia wymaga, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego z [...] listopada 2011 r. o odmowie wyrażenia zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego należności o charakterze pieniężnym, wynikających z zastosowania grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z [...] czerwca 2011 r., a nałożonego decyzją ostateczną z [...] lutego 1986 r. (tj. rozbiórki obiektu budowlanego – przybudówki o konstrukcji mieszanej, usytuowanej przy ul. [...] w [...]). Niewykonanie przez zobowiązanego – J. P. obowiązku wynikającego z ww. decyzji z [...] lutego 1986 r., spowodowało wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w trakcie którego zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Fakt nie uiszczenia w wyznaczonym terminie wskazanej grzywny, skutkował zaś wszczęciem postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania tej kwoty (wraz z opłatą egzekucyjną – tytuły wykonawcze wystawiono [...] września 2011 r. i skierowano do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]). Zatem, zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie odnosi się do egzekucji należności pieniężnych (grzywny w celu przymuszenia i opłaty egzekucyjnej). Wydane ono zostało na podstawie art. 23 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, w związku z wystąpieniem Dyrektora Izby Skarbowej w [...], który zwrócił się do organu powiatowego jako wierzyciela o zajęcie stanowiska w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego (o co zaś wystąpił zobowiązany). Tym samym znaczenie w sprawie miał w szczególności ww. przepis art. 23 § 7, zgodnie z którym dyrektor izby skarbowej może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych wyłącznie za zgodą wierzyciela. Zauważyć przy tym trzeba, iż w myśl art. 23 § 1 omawianej ustawy nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Zgodnie natomiast z § 6 art. 23, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7. Z powyżej przytoczonych unormowań wynika, iż wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu. Świadczy o tym zawarty w tym przepisie zwrot: "może wstrzymać". Oznacza to, że organ ma możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Może, ale nie musi wstrzymać postępowania egzekucyjnego nawet jeśli będą występowały ku temu uzasadnione powody. Ustawa wskazuje na "szczególnie uzasadnione przypadki". Posługuje się więc pojęciem nieostrym, pozostawiając także i w tej kwestii pewien zakres swobody organowi co do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli organ stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie omawianej normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu, wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, a orzeczenie będzie miało charakter związany. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne (postępowanie egzekucyjne). Pamiętać przy tym należy, że ustawa egzekucyjna nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania na wniosek dłużnika, czego w sprawie domagał się skarżący. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II FSK 472/10 (lex nr 596470), "(.. ) przepis art. 23 § 6 cytowanej ustawy nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1925/07 Sąd stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności." Dostrzec w końcu trzeba, iż wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może mieć miejsce wyłącznie za zgodą wierzyciela. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził, aby doszło do wadliwego zastosowania art. 23 § 7 w zw. z § 6 tego artykułu ustawy egzekucyjnej. PINB dla [...] w okolicznościach sprawy mógł odmówić wyrażenia zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego dotyczącego egzekucji grzywny w celu przymuszenia (i opłaty egzekucyjnej z tym związanej), orzeczonej w związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...]. Zarówno organ powiatowy (będący wierzycielem), jak i organ wojewódzki (orzekający w sprawie w II instancji) wskazały w uzasadnieniu podjętych orzeczeń jakimi okolicznościami kierowały się zajmując takie stanowisko, i zdaniem Sądu okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy (a tym samym orzeczenia te nie noszą charakteru dowolnego). Przede wszystkim wynika z nich, że w stosunku do skarżącego została orzeczona -ostatecznym postanowieniem- grzywna w celu przymuszenia wraz z opłatą egzekucyjną oraz, że do chwili wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowień, obowiązek określony w tytule wykonawczym Nr [...] nie został wykonany. Nie została także uiszczona ww. należność pieniężna związana z zastosowaniem środka egzekucyjnego. Tym samym organ powiatowy mógł podjąć działania celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego dla obowiązków o charakterze pieniężnym i domagać się jego kontynuowania. Słusznie przy tym organ ten uznał, iż fakt złożenia zażalenia przez skarżącego na postanowienie dotyczące grzywny w celu przymuszenia, nie stoi na przeszkodzie w prowadzeniu egzekucji dotyczącej tej należności pieniężnej. Zgodnie bowiem z prawem wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego (v. art. 17 § 2 ustawy egzekucyjnej). Organ wojewódzki, orzekając na skutek wniesionego zażalenia, prawidłowo zaś przyjął, że okoliczności podnoszone przez skarżącego a mające przemawiać za wstrzymaniem egzekucji, nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku". Instytucja wstrzymana czynności egzekucyjnych lub postępowania nie może być bowiem traktowana jako środek przysługujący zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla niego sytuacjach życiowych. Stąd też żadnego znaczenia w sprawie (dla stanowiska wierzyciela) nie mogła mieć zła sytuacja finansowa skarżącego. Wpływ na wynik sprawy nie mogły mieć również te argumenty skarżącego, które w istocie kwestionują zasadność decyzji rozbiórkowej, podlegającej wykonaniu. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż kontrolując zaskarżone postanowienie kierował się treścią art. 17 § 1 i art. 23 § 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przypomnieć zatem należy, iż zgodnie z ww. art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 23 § 8 ww. ustawy, na postanowienie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego służy zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Kierując się treścią tych regulacji prawnych Sąd uznał, iż stanowisko wierzyciela w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego zapada w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. Z tych też powodów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.