VII SA/Wa 943/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. P. i A. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] lutego 2019r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096) i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. i A. P. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (PINB) z [...] stycznia 2019r. nr [...] nakładającą na E. F. obowiązek wykonania do 30 kwietnia 2019r. w budynku mieszkalnym na działce nr ew. [...] przy ul. G. w W. ściany nośnej gr. 0,24m np. z podwójnej cegły lub z bloczków z betonu komórkowego na połączeniu z budynkiem mieszkalnym na działce nr ew. [...], z dylatacją pomiędzy ścianami np. ze styropianu. Organ wskazał, że PINB 25 września 2018r. ustalił m.in., że nie były prowadzone roboty budowlane. Według Z. P. w budynku sąsiednim rozebrano ścianę nośną przy murze budynku mieszkalnym pp. P. (suporex), którzy nie wyrażają zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego Pani F. (...). W dniu 16 października 2018r. podczas kolejnej kontroli PINB ustalił, że usunięto ścianę ze stelażu drewnianego - rozstaw ok. 1,5m, obitą płytą pilśniową, na której znajdowała się tapeta. Według E. F. ściana ta nie była nośna, gdyż przylegała do ściany sąsiedniego budynku, stanowiąc element wykończenia wnętrza mieszkania. Pełniła funkcję ocieplenia. Według Z. P. ściana była oddalona od ściany jej budynku ok. 30cmi między ścianami było przejście. W ocenie Z. P. wykonano fundament pod wymurowanie ściany. Postanowieniem z [...] października 2018r. organ wstrzymał roboty i nałożył obowiązek złożenia oceny technicznej z opisem czynności koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Postanowieniem z [...] grudnia 2018r. [...]WINB utrzymał to postanowienie w mocy. W dniu 16 stycznia 2019r. E. F. złożyła ocenę techniczną [...]WINB po analizie akt uznał, że zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. jest prawidłowa, a argumenty odwołania pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Organ przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 51 ust. 7 p.b i wyjaśnił specyfikę postępowania naprawczego, powołując się na orzecznictwo. Dalej wskazał na ustalenia kontrolne oraz ocenę techniczną mgr. inż. M. J. z której wynika, że budynek nie jest zamieszkały. Inwestor zamierza zmienić sposób użytkowania na gospodarczy. Jakość robót i stan techniczny budynku odpowiada normom i przepisom budowlanym. Zalecono wykonanie ściany nośnej gr. 24cm np. z podwójnej cegły lub z bloczków z betonu komórkowego na połączeniu z sąsiadującym budynkiem, zapewniającej możliwość przesuwu względem przyległego budynku. Dylatację można wykonać ze styropianu grubości 2 cm." Zdaniem organu, zarzut - że decyzja nakazuje posadowienie ściany nośnej na działce skarżącej, ponieważ budynki są oddalone o ok. 30cm - nie znajduje potwierdzenia w aktach. Wykonanie ściany nośnej o grubości 24cm z dylatacją pomiędzy ścianami nie naruszy prawa własności i doprowadzi roboty do stanu zgodnego z przepisami. Organ zaznaczył, że we wniosku Z. P. podnosiła, że sprawa jest bardzo pilna ze względu na bliskie sąsiedztwo jej budynku (ok. 1 m), a przewrócenie podkuwanych ścian zagraża życiu i zdrowiu. Zdaniem [...]WINB, wykonanie ściany nośnej, wcześniej usuniętej, doprowadzi roboty do stanu zgodnego z przepisami i spełnieni żądanie wnioskodawczyni. Skargę na powyższą decyzję złożyła Z. P., zarzucając naruszenie: 1) art. 7, 77 oraz 107 § 3 KPA w zw. z art. 140 KPA poprzez powierzchowną kontrolę decyzji i nieustalenie przebiegu granicy między (dz. ew. [...]) a nieruchomością inwestora (dz. ew. [...]). W konsekwencji nieustalenie położenia budynku skarżących, o który miałby zostać oparty budynek E. F., co skutkowało nakazaniem wykonania prac przekraczających granicę nieruchomości, co do części, do której inwestor nie dysponuje na cele budowlane; 2) art. 5 ust. 1 w zw. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 Kc w zw. z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12.04.2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez nakazanie wykonania robót przekraczających granicę nieruchomości inwestora bo na nieruchomości skarżących, co do której inwestor nie ma prawa dysponowania na cele budowlane. Skarżący wnieśli o dopuszczenie szeregu dowodów m.in. z map, na okoliczność przebiegu granicy pomiędzy ww. nieruchomościami Dalej wskazała, że [...]WINB naruszył art. 7, 77 oraz 107 § 3 KPA w zw. z art. 140 KPA. Przeprowadził tylko powierzchowną kontrolę decyzji PINB, nie ustalił bowiem przebiegu granicy pomiędzy ww. nieruchomościami. Tymczasem okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Budynek skarżących nie jest bowiem położony bezpośrednio przy granicy, ale oddalony od ok. 0,2 m do ponad 0,5 m. W konsekwencji obowiązek wykonania ściany nośnej gr 0,24 m np. z podwójnej cegły lub z bloczków betonu komórkowego na połączeniu z sąsiadującym budynkiem na działce nr [...] oraz dylatacji np. ze styropianu gr. 2 cm oznacza, że w/w prace zostaną wykonane na działce skarżących (nr [...]). Skarżący przytoczyli fragment uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z 27.12.2018 r. II SA/Ke 680/18, Legalis nr 1872164. W razie potwierdzenia tej okoliczności - czego organy nie uczyniły- należało zastosować art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a w konsekwencji również art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Skarżący w piśmie z dnia 17.02.1996 r. wyrazili sprzeciw przeciwko dostawieniu do ich budynku budynku E. F. Nieustalenie przebiegu granicy skutkowało naruszeniem art. 5 ust. 1 w zw. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z § 12 ust. 3 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wykonanie obowiązków skutkować będzie przekroczeniem granicy i budowę na nieruchomości skarżących. Tymczasem, zgodnie z art. 5 ust. 1 w zw. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wznoszony budynek powinien być odpowiednio usytuowany na działce, co do której inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania na cele budowlane. Tym samym budynek powinien mieścić się w granicach tej działki budowlanej. Nadto, zgodnie z art. 140 Kc w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy i w tych samych granicach rozporządzać ale tylko swoją rzeczą. Oznacza to, że inwestor może wykonywać roboty tylko na nieruchomości do której ma prawo. Dalej skarżący powołując się na treść § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12.04.2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690) zaznaczyli, że możliwe jest usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej pod warunkiem, że na sąsiedniej działce budynek również jest usytuowany przy tej granicy tak, iż przylegałyby one do siebie. W celu doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych bez pozwolenia robót budowlanych, organy mogły zatem nałożyć nakaz tylko w granicach działki nr [...]. Tym samym, [...]WINB utrzymując decyzję organu I instancji dopuścił się naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Organy nakazały bowiem wykonanie prac niezgodnych z prawem, bo wykraczających poza granice należącej do niej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uchyla zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, naruszenie przepisów dające podstawę do jego wznowienia bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U.2018.1302 z e zm. - dalej p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 . Zaznaczyć zatem na wstępie trzeba, że art. 51 Prawa budowlanego nie wynika wprawdzie obowiązek żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością cele budowlane, jak ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niemniej nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie w postępowaniu naprawczym. Skutkiem braku jednoznacznego odwołania do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest bowiem wyłącznie to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane Takie też stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak z uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 wynika, że w postępowaniu naprawczym bada się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozumienie powołanej uchwały przyjęto w licznych orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1936/10, wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 435/14, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1865/14 oraz zdanie odrębne do wyroku NSA z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 801/11; wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 243/17 oraz z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 607/17 - cbois). Niedopuszczalna jest bowiem w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa – poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy – jak to już wyżej zostało wskazane - skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki NSA: z 18 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2066/16, z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11; z 3 lipca 2012 r., sygn. II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., sygn. II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., sygn. II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., sygn. II OSK 2079/13 - wszystkie w CBOSA). Organy orzekające w niniejszej sprawie winny mieć zatem na uwadze, że stan zgodny z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza, iż jego przywrócenie nie jest możliwe bez posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta w niniejszej sprawie – z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - pozostała przez organy niewyjaśniona pomimo, że skarżący wielokrotnie w toku postępowania sygnalizowali, że wykonanie nałożonego tak zakreślonego obowiązku może doprowadzić do naruszenia ich prawa własności. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poza ogólnym stwierdzeniem, że nałożony obowiązek doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem i spełni żądania wnioskodawców oraz przytoczenia zaleceń autora oceny technicznej mgr. inż. M. J. brak jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie – kluczowych dla rozstrzygnięcia. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przede wszystkim zbadanie, czy nałożenie obowiązku wykonania ściany nośnej o grubości 0,24m z podwójnej cegły lub z bloczków z betonu komórkowego na połączeniu z budynkiem mieszkalnym skarżących, z jednoczesną dylatacją pomiędzy ścianami (ze styropianu) nie doprowadzi do naruszenia granicy z działką nr ew. [...]. Organy oceniając powyższe winny mieć również na uwadze odpisy dwóch map zasadniczych dołączonych do skargi, które Sąd dopuścił jako dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.