VII SA/Wa 962/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2009 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2007 r., Nr-[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], nakazał S. B. rozbiórkę budynku usytuowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.. W związku z niewykonaniem przez S. B. obowiązku wskazanego w ww. decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.), po uprzednim skierowaniu do zobowiązanej upomnienia z dnia 8 kwietnia 2008 r., wzywającego do wykonania ww. obowiązku, w dniu 15 maja 2008 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...]. Wobec protokolarnego ustalenia, że ww. obowiązek nie został wykonany, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na S. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 72022,50 zł. Pismem z dnia 16 lipca 2008 r. S. B. wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, podnosząc, że zastosowany środek egzekucyjny jest niedopuszczalny w niniejszej sprawie, gdyż postanowienie Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia narusza art. 121 ww. ustawy, a wymiary obiektu budowlanego przyjęte jako podstawa obliczenia wysokości grzywny są niezgodne z faktycznymi wymiarami powierzchni zabudowy obiektu gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] w W.. W rzeczywistości powierzchnia przedmiotowej zabudowy wynosi ok. 100 m2, a nie 121,25 m2. Ponadto podała, że nie budowała nowego budynku, a tylko remontowała istniejący obiekt gospodarczy, w związku z tym nie może mieć zastosowania art. 121 § 5 ww. ustawy. S. B. podniosła także, iż nie otrzymała tytułu wykonawczego TYT-3 Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozparzeniu ww. zarzutów, na podstawie art. 34 § 1 i 4 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uznał przedstawione zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...]. Z tego względu zarzut niedopuszczalności środka egzekucyjnego nie może być rozpatrzony z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Dodatkowo organ wskazał, iż w związku z uchylaniem się zobowiązanej od odbioru korespondencji, przy doręczaniu tytułu wykonawczego TYT-3 Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. zastosowanie znalazł art. 44 k.p.a., stanowiący podstawę do uznania przesyłki za doręczoną w drodze domniemania prawnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w związku z uchyleniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], nakładającego na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia, zarzuty w części dotyczącej kwestii zastosowania tego środka egzekucyjnego pozostają bezzasadne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie doręczenia zobowiązanej tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., w świetle uzasadnienia zawartego w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., organ II instancji również uznał go za bezzasadny. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczenie tytułu wykonawczego w drodze doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.) nie prowadzi do niedopuszczalności prowadzonego na jego podstawie postępowania egzekucyjnego. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ II instancji nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych odnoszących się do ostatecznej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] Nr-[...] z dnia [...] września 2007 r. o nakazie rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. B., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 43 i 44 k.p.a., poprzez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] doręczył skarżącej decyzję rozbiórkową z dnia [...] września 2007 r. w trybie art. 44 k.p.a., podczas, gdy doręczenie to nie nastąpiło, ponieważ decyzja ta została doręczona córce skarżącej, która przekazała skarżącej tę przesyłkę po terminie do wniesienia odwołania od tej decyzji, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, że córka skarżącej podjęła się oddania pisma skarżącej; - naruszenie art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do wszczęcia egzekucji administracyjnej, podczas, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął egzekucję administracyjną, mimo iż nie doręczył skarżącej decyzji nakazującej rozbiórkę Nr-[...]; - naruszenie art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w ten sposób, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zarzuty skarżącej za bezpodstawne, podczas, gdy z uwagi na nie doręczenie skarżącej tytułu wykonawczego egzekucja administracyjna jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna, co uzasadnia zarzut oparty na tym przepisie, zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; - naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca nie wykonywała żadnej budowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy obu instancji prawidłowo uznały zgłoszone przez S. B. zarzuty jako nieuzasadnione. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały wskazane okoliczności, które mogą stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podnoszenie innych okoliczności niż wskazanych w tym przepisie jest niedopuszczalne i czyni te zarzuty jako bezprzedmiotowe. Z tego względu podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące prawidłowości zapadłej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 7 września 2007 r., Nr-[...], o nakazie rozbiórki nie mają wpływu na wynik postępowanie w niniejszej sprawie. Organ administracyjny prawidłowo wskazał, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa ponowna weryfikacja prawidłowości (słuszności) nałożonego nakazu rozbiórki. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 16 k.p.a. wzruszenie decyzji administracyjnej (m.in. o charakterze ostatecznym), np. nakazującej rozbiórkę, może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika żadne uprawnienie organu administracyjnego (wierzyciela) do takich działań. Wręcz odwrotnie, w przypadku nie wykonania określonego w decyzji obowiązku (nakazu) stosuje się egzekucję administracyjną (patrz: art. 3 § 1 ww. ustawy). Oznacza to, że organ administracyjny, jako wierzyciel obowiązku, na tym etapie postępowania przystępuje nie do oceny prawidłowości jego nałożenia, lecz podejmuje działania i stosuje środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, celem wyegzekwowania ciążącego na zobowiązanym obowiązku (nakazu). W niniejszej sprawie, prowadząc egzekucję nakazu rozbiórki budynku, organ administracyjny musiał kierować się określonymi w ustawie zasadami. W pierwszej kolejności winien był ustalić, czy decyzja administracyjna, którą nałożono nakaz rozbiórki, jest w obrocie prawnym. Po drugie, czy nakaz rozbiórki został wykonany, czy też - nie. Są to istotne okoliczności, które mają bezpośredni wpływ na to, czy obowiązek (w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki) istnieje oraz czy podnoszone zarzuty są zasadne. Z tego względu istotne jest więc ustalenie, czy decyzja ta została skutecznie doręczona stronie postępowania, czy też - nie, ponieważ ewentualny brak doręczenia tej decyzji oznacza, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, a co za tym idzie, zawarty w niej obowiązek nie podlega wykonaniu. W takim też przypadku doszłoby do bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej zarzut nie doręczenia jej decyzji o nakazie rozbiórki nie znajduje poparcia w materiale dowodowym. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji wynika, że decyzję tą podjęła w dniu 27 września 2007 r. osobiście S. B.. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami: Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., odpowiednio - odmówił S. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji rozbiórkowej i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z powyższego wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr-[...] o nakazie rozbiórki weszła do obrotu prawnego, a wynikający z niej obowiązek podlega wykonaniu. Z tego względu oraz w związku z treścią art. 59 § 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy organ administracyjny winien był ustalić, czy ww. obowiązek został wykonany. Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 maja 2008 r. (przed wystawieniem tytułu wykonawczego) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał oględzin ustalając, że budynek nie został rozebrany. Wobec zarzutu skarżącej o braku zawiadomiona jej o terminie oględzin należy stwierdzić, że zarzut ten choć zasadny to pozostaje bez wpływu na wynik dokonanych ustaleń w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu brak zawiadomienia i udziału skarżącej w oględzinach nie miało wpływu na ustalenie organu, czy nakaz rozbiórki został wykonany. Z tego względu charakter ww. uchybienia nie ma wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 6 § 1 ww. ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W tym celu na podstawie art. 26 § 4 ww. ustawy jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W niniejszej sprawie organ administracyjny prawidłowo wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając uprzednio upomnienie (doręczone zobowiązanej w dniu 17 kwietnia 2008 r. w trybie art. 43 k.p.a.) i tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] (doręczony zobowiązanej w trybie art. 44 k.p.a. - ze skutkiem doręczenia w dniu 5 czerwca 2008 r.). Wobec zarzutów skarżącej w zakresie nie doręczenia jej upomnienia i tytułu wykonawczego należy stwierdzić, że zarzuty te są bezzasadne. Skarżąca mylnie wskazuje w swojej skardze na okoliczności w jakich zostały zastosowane tryby doręczenia z art. 43 i 44 k.p.a. Z akt sprawy wynik, że upomnienie zostało wydane przez pracownika poczty w dniu 17 kwietnia 2008 r. córce skarżącej - A. B., w trybie art. 43 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, m.in. dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Z przepisu tego nie wynika obowiązek organu do wykazania, czy dorosły domownik podjął się oddania przesył adresatowi. Z przepisu tego natomiast wywieść można, że czynność wydania przesyłki dorosłemu domownikowi wiązała się ze złożeniem przez niego oświadczenia o oddaniu pisma adresatowi wobec wydającego przesyłkę pracownika poczty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt I SA/Wr 203/08, publ. LEX nr 524139). Dla skutecznego zarzutu o nieprawidłowości zastosowania trybu z art. 43 k.p.a. potrzebne jest więc wykazanie, że przesyłka nie została wydana dorosłemu domownikowi oraz przedstawienie postępowania reklamacyjnego z urzędu pocztowego, że pracownik poczty wydał przesyłkę pomimo braku złożenia oświadczenia przez córkę - A. B., o jakim mowa w art. 43 k.p.a. Skarżąca nie przedstawiła zarówno w trakcie postępowania egzekucyjnego, jaki i w skardze do Sądu żadnych okoliczności, o jakich wyżej mowa, które mogłyby świadczyć o nieprawidłowościach przy zastosowaniu art. 43 k.p.a. W wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Op 198/08 (publ. LEX nr 521882) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Domownikami adresata pisma są zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Ponadto zarzut nie doręczenia tytułu wykonawczego należy uznać za bezzasadny. Jak wynika z akt sprawy tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. został skutecznie doręczony S. B. w trybie art. 44 k.p.a. Przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana, tj. I awizo w dniu 23 maja 2008 r., II awizo 30 maja 2008 r., z informacją o pozostawieniu awiza w skrzynce, a skutek doręczenia o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a. nastąpił w dniu 5 czerwca 2008 r. W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała na żadne okoliczności o jakich mowa w art. 44 k.p.a., które mogłyby świadczyć o błędnym zastosowaniu tego zastępczego trybu doręczenia. W wyroku z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II FSK 748/08 (publ. LEX nr 555594) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 44 k.p.a. ma charakter niewzruszalny, skoro k.p.a. nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Tak więc adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 43 lub 44 k.p.a. nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach. W okolicznościach niniejszej sprawy S. B. nie wykazała żadnych wad w doręczeniu zarówno upomnienia, jaki i tytułu wykonawczego. Z tego względu bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 43 i 44 k.p.a., co z kolei ma ten skutek, że czyni nieuzasadnione zarzuty podnoszone w trakcie postępowania egzekucyjnego. Ponadto wobec uchylenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zarzuty dotyczące zasadności nałożenia tego środka egzekucyjnego stały się bezprzedmiotowe. Ponadto wskazania wymaga, że w tytule wykonawczym organ administracyjny prawidłowo określił podmiot zobowiązany oraz wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr-[...] z dnia [...] września 2007 r. obowiązek o charakterze niepieniężnym (nakaz rozbiórki budynku na nieruchomości przy ul. [...] w W. o wymiarach 12,50 m x 9,70 m i wysokości ok. 3,70 m). Stosownie do treści art. 1a pkt 12 lit. b ww. ustawy środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym (np. nakaz rozbiórki) jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Na ww. środki egzekucyjne organ powoływał się w tytule egzekucyjnym. Tytuł wykonawczy Nr [...] zawiera ponadto prawidłowe oznaczenie wierzyciela; wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela; pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Ww. tytuł wykonawczy zawiera więc wszystkie wymagania określone w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższego wynika, że nie zachodzą w niniejszej sprawie okoliczności o jakich mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, warunkujące możliwość uznanie podniesionych zarzutów za uzasadnione. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały zgłoszone przez S. B. zarzuty jako nieuzasadnione. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.