VII SA/Wa 964/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę VII SA/Wa 964/17 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2017r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r.w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów złożonych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r. w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nakazującej rozbiórkę parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych na działce nr ew. [...] położonej w [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z niewykonaniem przez [...] Sp. z o.o. obowiązku wynikającego z decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nakazującej rozbiórkę parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych na działce o nr ew. [...] położonej w [...] - organ powiatowy działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie powyższego obowiązku. W dniu 10 maja 2016r. do podmiotu zobowiązanego zostało skierowane upomnienie, wzywające do wykonania w/w obowiązku, które doręczono w dniu 31 maja 2016r. W trakcie przeprowadzonych w dniu 24 sierpnia 2016r. oględzin z zewnątrz działki ustalono, że obowiązek wynikający z decyzji Nr [...] nie został wykonany. Następnie w dniu [...] grudnia 2016r. PINB w [...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], którego doręczenie [...] Sp. z o.o. w dniu 12 grudnia 2016r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. [...] Sp. z o.o. wniosła z zachowaniem 7-dniowego terminu zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. nie uwzględniono zarzutów złożonych w toku postępowania egzekucyjnego. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła [...] Sp. z o.o. W związku z wnioskiem podmiotu zobowiązanego, Wojewoda wydał w dniu [...] marca 2017r. postanowienie zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania egzekucji prowadzonej względem [...] Sp. z o.o. do czasu wydania przez PINB w [...] ostatecznego stanowiska w przedmiocie zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego zarzutów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ocenie w postępowaniu zażaleniowym podlega postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. wydane w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów złożonych w toku postępowania egzekucyjnego. W ocenie [...] WINB skarżone rozstrzygnięcie winno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa. Organ wskazał , iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty œśrodek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, różniący się od odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu podatkowym. Rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. [...] Sp. z o.o. podniosła zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zastosowanie zbyt uciążliwego œśrodka egzekucyjnego, a więc przesłanki wynikające z art. 33 § 1 pkt 5 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ podkreślił, że decyzja organu I instancji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nakazująca rozbiórkę parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych na działce o nr ew. [...] położonej w [...] jest ostateczna, wobec czego podlega wykonaniu w całości. Przesłanka niewykonalności obowiązku wskazana w art. 33 § 1 pkt 5 w/w ustawy oznacza niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek, która może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku. Może ona mieć charakter trwały lub czasowy, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny zarzutu opartego na tej podstawie. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza zawsze, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką niewykonalności nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z takimi działaniami adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi W ocenie organu zarzut niewykonalności egzekwowanej decyzji nie ma miejsca w omawianej sprawie. Ponadto, organ zauważa ,że podmiot zobowiązany podnosi zarzuty merytoryczne dotyczące prawidłowości wydanej przez PINB w [...] egzekwowanej decyzji Nr [...]. Zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym określony w przepisie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest jednoznaczny, albowiem organ egzekucyjny, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej, co skutkowałoby, że organ egzekucyjny byłby jakby trzecia instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązki podlegające egzekucji zostały określone. [...] Sp. z o.o. podniosła także zarzut zastosowania zbyt uciążliwego œśrodka egzekucyjnego. Organ wskazał, że żaden œśrodek egzekucyjny nie został wobec podmiotu zobowiązanego jeszcze zastosowany. Niezrozumiałe są zatem wywody zwarte w zażaleniu o zastosowaniu zbyt uciążliwego œśrodka egzekucyjnego. " W tytule wykonawczym zostały wskazane dwa œśrodki egzekucyjne: grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. W niniejszej sprawie miało miejsce wydanie tytułu egzekucyjnego stanowiące wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Na dalszym etapie tego postępowania organ dokona zaśœ wyboru œśrodka egzekucyjnego. Przy czym organ podkreślił, że z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny będzie miał możliwość zastosowania jedynie dwóch œśrodków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. I takie właśnie œśrodki egzekucyjne zostały wskazane w wystawionym tytule wykonawczym ". Z tych względów organ odwoławczy uznał za prawidłowe rozstrzygniecie organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o z siedzibą w [...] , domagając się jego uchylenia w całości, zarzuciła organowi naruszenie: - art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie zarzutu niewykonalności obowiązku i brak umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ egzekucyjny; -art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 przywołanej ustawy poprzez nieuwzględnienie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i nie zastosowanie środka mniej uciążliwego. W uzasadnieniu skargi podniesiono , że obowiązki administracyjnoprawne nakładane na jednostkę powinny być określone w sposób precyzyjny i czytelny, tak aby adresat tytułu wykonawczego nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać aby uczynić im zadość, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącego go obowiązku. W przeciwnym bowiem wypadku będziemy mieć do czynienia z niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a Zdaniem skarżącej, mając na względzie treść obowiązku niepieniężnego określonego w tytule wykonawczym ([...]) brak jest możliwości jego wykonania ponieważ nie wynika z niego jaki dokładnie obowiązek spoczywa na zobowiązanym. Skarżąca podkreśliła ,że organ dokonując wyboru właściwego œśrodka egzekucyjnego powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. Stosownie do treści powołanego przepisu, organ egzekucyjny stosuje œśrodki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich œśrodków - œśrodki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wskazanie zatem w tytule wykonawczym dwóch œśrodków egzekucyjnych łącznie należy uznać za niedopuszczalne i niezgodne z podstawowymi zasadami postępowania egzekucyjnego. Organ jest bowiem zobowiązany w pierwszej kolejności zastosować ten ze œśrodków, który będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (grzywna), a dopiero w dalszej kolejności ewentualnie rozważać zastosowanie kolejnych bardziej dotkliwych, œśrodków egzekucyjnych (wykonanie zastępcze), dostosowanych do okoliczności danego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły m.in. przepisy, ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) przy czym zgodnie z art. 18 ustawy - jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten pozwala traktować, jako pewną ciągłość postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego i postępowania wykonawczego unormowanego ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym, przepis ten pozwala na zastosowanie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanego dalej - k.p.a. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności taksatywnie wymienione w art. 33 ustawy. Zgodnie z treścią przepisu art. 33 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Stosownie zaś do przepisu art. 26 § 1 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1). W świetle przywołanej powyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2016r. Okolicznością bezsporną pozostaje, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja [...]WINB z [...] maja 2016 r. Nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r., mocą której nakazano skarżącej spółce rozbiórkę parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych na działce nr ew. [...] położonej w [...]. W toku postępowania, nie zakwestionowano również okoliczność, że obowiązek wynikający z decyzji z [...] stycznia 2013r. nie został do dnia dzisiejszego wykonany. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że zgłoszony przez skarżącego zarzut z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o niewykonalności nałożonego na niego obowiązku o charakterze niepieniężnym był niezasadny. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego, niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. O niewykonalności obowiązku nie mogą również świadczyć fizyczne trudności związane z wykonaniem zobowiązania, jak również sytuacja finansowa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 504/15, Lex nr 2294248). O niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym można mówić, gdy jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być zatem trudności w jego wykonaniu, i to niezależnie od tego, czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny oraz czy wiąże się z bojkotem samych adresatów egzekwowanej decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący w toku postępowania egzekucyjnego nie przedstawił dowodów pozwalających potwierdzić niewykonalność obowiązku nałożonego na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Należy także podkreślić, że kontrolujący prawidłowość wydanej decyzji rozbiórkowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , w prawomocnym wyroku z dnia 28 listopada 2017r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 703/16 odniósł się do formułowanego w sposób tożsamy ze sprawą niniejszą, zarzutu niewykonalności obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...], stwierdzając ,że "Jak wynika z akt prowadzonego postępowania cały przedmiotowy obiekt - utwardzony kostką brukową parking powyżej 10 stanowisk, z infrastrukturą, siecią energetyczną, oświetleniem, szlabanami i sygnalizacją świetlną, wybudowany na terenie działki o nr ew. [...] w [...] został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a w konsekwencji w całości podlega rozbiórce na podstawie decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2013r. Co za tym idzie , wbrew zarzutowi skargi, nie zachodzi przypadek niewykonalności decyzji z powodu braku wskazania które dziesięć stanowisk rozbiórce nie podlega. Prawdą jest , ze organ I instancji błędnie oznaczył obręb w którym znajduje się nieruchomość, na której posadowiony jest parking określając ją jako działkę nr [...] obręb [...] w [...], podczas gdy przedmiotowy obiekt posadowiony jest na działce nr [...] obręb ewidencyjny [...] w [...], jednak omyłka ta nie wywołuje konsekwencji w postaci niewykonalności decyzji Nr [...] bowiem położenie działki jest w pełni identyfikowalne gdyż działka nr ew. [...] znajduje się jedynie w obrębie [...] w [...]." Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 208r. w sprawie sygn.akt II OSK 483/18 oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o od powyższego wyroku. Tak więc wbrew zarzutom skarżącej obowiązek rozbiórki jest jasno i precyzyjnie określony i nie budził wątpliwości Sądu. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek. Zarzuty dotyczące nałożonego nakazu skarżąca mogła podnosić jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, którą nakazano jej rozbiórkę. Jak wynika bowiem z treści art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy - Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Co za tym idzie - zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni aby w tej sprawie kontrolować legalność orzeczonej rozbiórki, Sąd podziela również stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że zgłoszony przez skarżącego zarzut z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego był niezasadny., tym bardziej że w chwili wydania zaskarżonego postanowienia żaden ze środków jeszcze nie został zastosowany. Wystawiony w dniu [...] grudnia 2016 r. tytuł wykonawczy Nr [...] nie wskazuje bowiem konkretnie środka egzekucyjnego, jaki będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie a wskazuje jedynie, że zastosowanie będzie mógł znaleźć środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Art. 27 ustawy nie stanowi bowiem o obowiązku wskazania w tytule wykonawczym obowiązku o charakterze niepieniężnym środka egzekucyjnego, jaki będzie miał zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 11 ustawy w tytule wykonawczym należy wskazać środki egzekucyjne stosowane w egzekucji należności pieniężnych. Przy czym, jak ustalono w orzecznictwie, użyte w tym przepisie sformułowanie "środki egzekucyjne stosowane w egzekucji" bez wątpienia oznacza wszystkie środki, jakie mogą być stosowane w egzekucji należności pieniężnych (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 2186/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z treścią art. 1a pkt 12b ustawy środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy czym, w postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12b to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1093/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), skargę oddalił jako bezzasadną. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie