VII SA/Wa 966/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], Prezydent Miasta S. na wniosek inwestora - A. sp. z o.o. z siedzibą w S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (tj. pomieszczeń piwnic na salon degustacji win), na działce nr [...], przy ul. [...] w S.. Następnie na wniosek B. i S. K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że wbrew stanowisku zawartemu we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę zgodna jest z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Z ustaleń organu I instancji wynika, że działka inwestycyjna nr [...] znajduje się na terenie, oznaczonym ww. planie symbolem Z.P.2008.MN,U, na którym dopuszcza się w budynkach jednorodzinnych "wbudowane usługi typu gastronomia". W ocenie organu I instancji salon degustacji win w dawnych pomieszczeniach piwnic należy niewątpliwie zaliczyć do tego typu usług. Ponadto zgodnie z § 14 ust. 7 pkt 4 ww. planu budynek przy ul. [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Z tego względu projekt budowlany ww. inwestycji został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 1 ww. planu uwzględnia również minimalny wskaźnik miejsc postojowych (przewidziano w projekcie 10 miejsc parkingowych). W ocenie organu choć miejsca parkingowe zostały zaprojektowane na terenie stanowiącym część "przedogródka" (§ 5 pkt 8 ww. planu), to nie można uznać, że w tym zakresie zostały naruszone ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 pkt 12 ww. planu. Z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia komunikacyjna oraz miejsca postojowe zostaną wyłożone kostką ażurową. Oznacza to, że ułożenie kostki ażurowej nie stanowi utwardzenia gruntu uniemożliwiającego naturalną wegetację roślin, zatem nie został naruszony warunek § 14 ust. 1 pkt 1 ww. planu odnośnie zachowania 60% powierzchni terenu biologicznie czynnego na terenie działki. Z ustaleń organu nadzorczego wynika także, że usytuowanie ww. miejsc parkingowych nie narusza § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). W ocenie Wojewody [...] projektowane miejsca postojowe znajdują się w prawidłowej odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi. Natomiast zdaniem organu I instancji zgrupowanie 8 miejsc postojowych zostało zaprojektowane na granicy działek [...], co stanowi naruszenie przepisu § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem odległość 8 miejsc postojowych od granicy z działką budowlaną, w tym przypadku nr [...], powinna być nie mniejsza niż 6 m. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wnioskodawców Wojewoda [...] wyjaśnił, że opinia Rady Osiedla [...] nie jest dla organu wiążąca przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawa nie uznania wszystkich wnioskodawców (pozostałych mieszkańców [...]) za strony niniejszego postępowanie została wyjaśniona w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie wszczęcia na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...]. Ponadto przewidziane w projekcie miejsce na pojemniki na śmieci jest zgodne z warunkami technicznymi określonymi ww. rozporządzeniu, a wielkość tego miejsca nie ma znaczącego wpływu na możliwości segregacji śmieci, czy ich przewidywaną ilość w tygodniu. W ocenie organu projekt elektrycznej instalacji wewnętrznej dla lokalu użytkowego został sporządzony w dacie ważności warunków (2 lata) wydanych przez E. S.A. Mając na względzie powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że decyzja Prezydenta Miasta S. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...], obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, budynek przy ul [...] - podlega ochronie konserwatorskiej. Z tego względu uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z poglądami doktryny powinno nastąpić w formie postanowienia wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wówczas w przypadku pozytywnej opinii pozwolenie na budowę lub rozbiórkę na takim obszarze wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. A zatem w niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu budowę, inwestor winien był uzyskać pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót. W ocenie organu II instancji takie pozwolenie nie zostało wydane. Oznacza to, że przedmiotowa inwestycja nie została poprzedzona wydaniem pozwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu. W tym miejscu organ II instancji powołał się na wyrok z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 494/05, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ochrona zabytków, jako dóbr kultury chronionych konstytucyjnie (art. 5 Konstytucji RP), ma pierwszeństwo przed prawem właściciela do zabudowy własnej nieruchomości, wynikającym z ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego analizując projekt budowlany ustalił też, że sześć z dziesięciu miejsc parkingowych zostało zaprojektowane bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr ew. [...], co jest niezgodne § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że dwa miejsca parkingowe są zadaszonym garażem, z wydzielonymi licami trzech ścian, a pozostałe to miejsca otwarte. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza § 86 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, ponieważ pomieszczenie oznaczone -1/03 (o powierzchni 3,49 m2), nie posiada wymaganej przestrzeni manewrowej, tj. 1,5 m na 1,5 m, gdyż zarówno przedsionek, jak i pomieszczenie z toaletą posiada wymiary 171,5 cm (długość) na 121 cm (szerokość), przy czym odległości te pomniejszone są dodatkowo o umywalkę i sedes. Z projektu budowlanego nie wynika również, aby przy wejściu do pubu została przewidziana instalacja urządzeń technicznych zapewniających osobom niepełnosprawnym dostęp na kondygnację -1, która niewątpliwie ma charakter pomieszczenia użytkowego. Obowiązek ten wynika z przepisu § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oczywistość ww. naruszeń prawa nie budzi wątpliwości, zaś wywołane nim skutki społeczno-gospodarcze w postaci dyskryminacji obywateli w życiu społecznym oraz pozbawienie możliwości korzystania z budynku użyteczności publicznej, w rozumieniu § 3 pkt 6 ww. rozporządzenia przez osoby niepełnosprawne nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało wydane przez organ praworządnego państwa, urzeczywistniający zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). W związku z powyższym, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stosownie do którego właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego zakwestionowaną decyzją nie wynika, aby miejsca postojowe były oddzielone pasem zieleni. Projekt budowlany nie potwierdza stanu, który został przedstawiony na załączniku graficznym do odwołania. Na projekcie zagospodarowania przestrzennego naniesione są jedynie linie rozgraniczające poszczególne miejsca postojowe. Ponadto projekt zagospodarowania terenu nie zawiera żadnych naniesionych odległości, poza rozmiarami miejsc parkingowych i wynika z niego, że wszystkie osiem stanowisk przy granicy z działką nr ew. [...] przylega do siebie bezpośrednio, tworząc zwartą powierzchnię. Natomiast dwa miejsca parkingowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych (spośród ośmiu zaplanowanych bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...]) zostały usytuowane zgodnie z przepisem § 20 ww. rozporządzenia. Powyższy przepis zezwala w przypadku budynków innych niż wielorodzinne i zamieszkania na lokalizację miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne zbiorowego, w odległości bez żadnych ograniczeń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, tj. art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie projekt budowlany dotyczący przedmiotowej inwestycji został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków; § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie, projekt budowlany nie wskazuje na istnienie zgrupowania sześciu miejsc postojowych zaprojektowanych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, wskazuje natomiast na istnienie 3 miejsc postojowych przy granicy z działką nr ew. 14, co spełnia wymóg z przepisu § 19 ust. 2 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Ponadto w skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie § 55 ust. 2 i § 86 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż obowiązek zapewnienia dostępności pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych oraz urządzeń sanitarnych nie dotyczy istniejących budynków jednorodzinnych z adaptowaną częścią na funkcję usługową, a taki przypadek ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że organy nadzorcze prowadząc postępowanie nieważnościowe winny dokładnie ustalić, czy decyzja oraz projekt budowlany, który stanowi integralną część decyzji - rażąco nie naruszały przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Weryfikacja decyzji tylko w pewnym zakresie i zakończenie tak przeprowadzonego postępowania nieważnościowego, zgodnie z przesłanką określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., uniemożliwiałoby bowiem przeprowadzenie kolejnego postępowania, choć dotyczącego nieskontrolowanej wady decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji było ustalenie czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco przepisów regulujących: dopuszczalność usług wbudowanych typu gastronomia, wydzielenie w budynku jednorodzinnym lokalu użytkowego, zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc postojowych, uzgodnienie projektu budowlanego z Miejskim Konserwatorem Zabytków, emisję hałasu, dopuszczalność utwardzania gruntu i zachowanie odpowiedniej powierzchni terenu działki biologicznie czynnego, położenie miejsc postojowych w stosunku do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym oraz położenie tych miejsc od granicy działki budowlanej oraz położenie śmietnika. Natomiast organ II instancji w postępowaniu odwoławczym oceniał wymóg uzgodnienia projektu budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków, położenie miejsc postojowych od granicy działki budowlanej, dostępność lokal użytkowego dla osób niepełnosprawnych. Jak wynika z powyższych ustaleń organ II instancji poza tym, że sprawę rozpoznał tylko w ograniczonym zakresie to powołał również zupełnie nowe zarzuty rażącego naruszenia prawa, które nie były przedmiotem oceny organu I instancji. Takie działanie organu odwoławczego należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W wyroku z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 786/07 (publ. LEX nr 507212) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje, więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wadliwy przeprowadził postępowanie odwoławcze, ponieważ nie wyjaśnił podstawowych kwestii dotyczących oceny rażącego naruszenia prawa i nie objął oceną w trybie art. 156 § 1 k.p.a. całego materiału dowodowego sprawy. Tym samym, decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przepisy te wymagają od organów administracyjnych podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W trakcie postępowania to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż pozwolenie na budowę zostało wydane bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji pominął, że przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta S. przedmiotowy projekt budowlany został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków w dniu [...] kwietnia 2007 r. znak: [...]. Ponadto Miejski Konserwator Zabytków dokonał opieczętowania projektu budowlanego na stronach 5-7 oraz na rysunkach nr 12, 13, 14, 15. W ocenie Sądu brak ustaleń organu odwoławczego czy ewentualnie ww. uzgodnienie zostało dokonane przez organ niewłaściwy, i czy w związku z tym w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego - powoduje, że postępowanie przeprowadzone przez organ II instancji zostało przeprowadzone w naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. Tym bardziej powyższe okoliczności winny być wyjaśnione w niniejszym postępowaniu z uwagi na wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc aktu administracyjnego, co stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Ponadto organ II instancji jako kolejny nowy zarzut wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta S. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 55 ust. 2 oraz § 85 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ w projekcie budowlanym nie przewidziano instalacji urządzeń technicznych zapewniających osobom niepełnosprawnym dostęp do kondygnacji -1, gdzie przewidziano lokal degustacji win oraz w pomieszczeniu WC (-1/03) nie zapewniono niepełnosprawnym wymaganej powierzchni manewrowej. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ww. lokal ma charakter pomieszczenia użytkowego. Jak wynika z § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia obowiązek zainstalowania urządzeń technicznych zapewniających osobom niepełnosprawnym dostęp na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowymi dotyczy wyłącznie niskich budynków zamieszkania zbiorowego i budynków użyteczności publicznej. Nie dotyczy to budynków koszarowych, zakwaterowania w zakładach karnych, aresztach śledczych oraz zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich. Organ administracyjny przy zastosowaniu ww. przepisu w pierwszej kolejności winien określić, czy przedmiotowy budynek, w którym planowany jest salon degustacji win jest budynkiem zamieszkania zbiorowego, czy też budynkiem użyteczności publicznej. Z projektu budowlanego wynika, że budynek przy ul. [...] w Szczecinie jest budynkiem jednorodzinnym z wbudowanym w piwnicy budynku salonem degustacji win. Nie jest to więc budynek zamieszkania zbiorowego. Natomiast dla ustalenia czy jest to budynek użyteczności publicznej konieczne jest przeprowadzenie wykładni tego przepisu w związku z § 3 pkt 6 ww. rozporządzenia. W tym przepisie na potrzeby cytowanego wyżej rozporządzenia została zawarta definicja ustawowa "budynku użyteczności publicznej". Zgodnie z tą definicją budynek użyteczności publicznej to budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynek biurowy i socjalny. A zatem aby można w ogóle mówić o zastosowaniu § 55 ust. 2 ww. rozporządzenie organ administracyjny w przedmiotowej sprawie winien ustalić czy na podstawie tego przepisu w sposób oczywisty można uznać przedmiotowy budynek jednorodzinny, w którym projektowany jest salon degustacji win jako budynek użyteczności publicznej. Takich ustaleń organ nie poczynił. Brak powyższych ustaleń ma również wpływ na to, czy organ odwoławczy prawidłowo powołał się na zarzut rażącego naruszenia § 86 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, który przewiduje zapewnienie niepełnosprawnym przestrzeni manewrowej w pomieszczeniach higienicznosanitarnych. Organ odwoławczy podzielając zarzut rażącego naruszenia § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia zawarty w decyzji organu I instancji wskazał, że projekt budowlany przewiduje sześć miejsc bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...]. Jednak organ ten nie wyjaśnił, które dokładnie miejsca parkingowe określił jako znajdujące się bezpośrednio od granicy działki nr [...]. Organ wskazał jedynie, że dwa miejsca parkingowe znajdują się w garażu, a pozostałe to miejsca otwarte. Jak wynika z § 19 ust. 2 przepis ten reguluje odległości wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielorodzinnego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej. Z brzmienia tego przepisu nie wynika by miał on zastosowanie do miejsc, które znajdują się w garażu. Powyższe uchybienie stanowi także naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie w sposób nieuprawniony dokonał oceny § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia pod względem rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien mieć na względzie, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Organ nadzorczy badając czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa winien w pierwszej kolejności dokładnie ustalić stan faktyczny i prawny sprawy. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności można przystąpić do analizy czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto nie wystarczy samo wykazanie oczywistości naruszenia prawa. Do zbadania przesłanki rażącego naruszenia prawa organ winien rozważyć też charakter przepisu, który został naruszony oraz wskazać konkretne racje ekonomiczne lub gospodarcze przemawiające za wyeliminowaniem wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Wynik tych ustaleń zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. winien znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu organu odwoławczego brak jest takich rozważań odnoszących się do charakteru przepisu, który został naruszony oraz brak jest wskazania konkretnych racji ekonomicznych lub gospodarczych przemawiających za uznaniem, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo wskazania wymaga, że w przedmiotowej sprawie organy nadzorcze obu instancji ograniczyły się wyłącznie do sprawdzenia czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza rażąco prawo (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), natomiast w przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym ww. organy administracyjne w ogóle nie zbadały czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało przeprowadzone przez organy nadzorcze obu instancji w sposób niepełny. Z tych względów należy uznać, że postępowanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.