VII SA/Wa 971/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek W. i S. B. z dnia [...] września 2003r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2006r, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].09.1981r, Nr [...] powalającej na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia do N. oraz rozbudowę istniejącej stacji l-go stopnia przy ul. [...], Organ wskazał w uzasadnieniu, że W. i S. B. właściciele nieruchomości nr ew. [...] (obecnie [...]) we wsi K., gmina W., przez którą przebiega przedmiotowy gazociąg wysokiego ciśnienia we wniosku o stwierdzenie nieważności podnieśli iż prace wykonano w sposób niezgodny z ww. decyzją ponieważ dotyczyła ona gazociągu o średnicy 100 mm, a wybudowany gazociąg posiada średnicę 150 mm, ponadto podnieśli , iż inwestor nie uzyskał zgody do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] (obecnie [...]) na cele budowlane, która jest ich własnością. Wojewoda wskazał ,że z treści decyzji jednoznacznie wynika, że pozwolenie na budowę zostało udzielone przed uzyskaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane cytując fragment decyzji w której udziela pozwolenia z zachowaniem warunku -"uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością". Wojewoda stwierdził, że inwestor nie spełnił wszystkich wymogów przewidzianych przepisami prawa. Jeden z takich wymogów został określony w art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 Nr 38, poz. 229), stosownie do którego pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten miał charakter bezwzględnie obowiązujący. Zdaniem Wojewody z akt sprawy wynika ,że inwestor nie spełnił tego obowiązku w dacie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ stwierdził, że z uwagi na trudności w skompletowaniu całości akt w trakcie prowadzonego postępowania - niedopuszczalne jest aby właściciel obiektu nie był w posiadaniu dokumentacji projektowej, w tym również wydanych pozwoleń. Obowiązek przechowywania dokumentacji spoczywa na właścicielu obiektu (gazociągu) przez okres istnienia, jak i użytkowania przedmiotowego obiektu. Wobec powyższego Wojewoda orzekł, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...].09.1981 r, Nr [...] zezwalająca na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia do N. oraz rozbudowę istniejącej stacji l-go stopnia przy ul. [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, co skutkuje zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzeniem jej nieważności. Po rozpatrzeniu odwołania O. [...] Sp. z o.o. Oddział w R., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. uchylił w całości zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki powinien zwrócić się o akta dotyczące przedmiotowej decyzji do Urzędu Miasta w N. w celu uzupełnienia materiału dowodowego , a także rozważyć zasadność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w celu m .innymi uzyskania oryginału decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...].09.198lr, znak: [...]. Zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na merytoryczną ocenę badanej decyzji. Ponadto, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy ustalić czy W. B. posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie który wyrokiem wydanym 18 października 2007r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 546/07 uchylił zaskarżoną decyzję Sąd w uzasadnieniu wyroku ocenił że decyzja GINB-u została podjęta z naruszeniem art. 7,77,80 i 107 § 3 kpa. Nadto w ocenie Sądu to organ odwoławczy zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w tym celu winien przeprowadzić wszelkie dowody które mogą przyczynić się do dokonania niezbędnych ustaleń przy czym w celu ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ może (na tę okoliczność) przeprowadzić również rozprawę administracyjną. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez Spółkę Akcyjną P. w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 24 marca 2009r. w sprawie II OSK 397/08 oddalił skargę. W związku z wyrokami Sądów, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o. oddział w R. decyzją znak [...] wydaną [...] marca 2010r na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...].09.2006r, oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. W. z [...].09.1981r odnośnie działki oznaczonej obecnie numerem ew. [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że będąc związany wyrokiami Sądów podjął czynności, w wyniku których pozyskano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię kontrolowanej decyzji. Analizując wniosek o stwierdzenie nieważności organ uznał że W. B. nie udokumentowała swojego prawa do nieruchomości wskazanej we wniosku a więc nie może być uznana za stronę postępowania nieważnościowego. S. B. jako właściciel działki o nr [...] ma zaś interes prawmy do wszczęcia postępowania nieważnościowego tylko w części dotyczącej tej działki nie zaś wszystkich nieruchomości objętych decyzją. W zw. z tym organ uznał, że należało dokonać merytorycznej oceny decyzji organu I instancji jedynie w odniesieniu do wniosku S. B. i odnośnie działki będącej jego własnością. W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzją została wydana z naruszeniem art. 29 ust 5 Prawa budowlanego z 1974r. i § 21 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20. 02. 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego lecz w ocenie organu nie można tego naruszenia uznać za rażące naruszenie prawa wywołujące skutki społeczno – ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Organ podkreślił, że inwestor uzyskał decyzję z [...] września 1981r. Urzędu Gminy w S. zezwalającą na czasowe zajęcie terenu objętego inwestycją w tym działki nr [...] – wydaną na podstawie art. 35 ustawy z 12. 03.1958r o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, która ta decyzja uprawniała inwestora do realizacji przedsięwzięcia niezależnie od zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił organowi niezasadne przyjęcie, że decyzja pozwalająca na czasowe zajęcie nieruchomości może być uznana za przyznającą prawo dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Podniósł że nie była wydana decyzja wywłaszczeniowa a powołana decyzja Urzędu Gminy zezwalała na zajęcie nieruchomości na czas nie dłuższy niż 2 lata. Poza tym skarżący podał, że wybudowany na podstawie objętej wnioskiem decyzji ma średnicę 150 mm, a nie jak wskazano w decyzji 100mm i fakt ten powinien być również uwzględniony przez organ. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153,poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] marca 2010r. uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z [...].09.2006r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. W. z [...].09.1981r. udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu w części działki o nr. ew. [...]. Powyższa decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, samodzielnym postępowaniu administracyjnym , którego istotą winno być ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Wśród przesłanek wymienionych w tym przepisie jest przesłanka rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno – ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Organ w prowadzonym postępowaniu uznał, że kontrolowana decyzja Prezydenta W. z [...].09. 1981r. została wydana z naruszeniem art. 29 ust 5 ustawy z 24.10.1974 r. z treści którego wynikało, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydane wyłącznie temu kto wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i z naruszeniem § 21 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20.02.1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego zgodnie z którym, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Brak rażącego charakteru w/w naruszeń prawa organ uzasadnił uzyskaniem w dniu [...].09.1981r decyzji Naczelnika Gminy S. zezwalającej inwestorowi – na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości – na czasowe zajęcie terenu objętego inwestycją – która zdaniem organu spowodowała nabycie przez inwestora prawa do dysponowania działkami inwestycyjnymi na cele budowlane. Organ pomija fakt, iż przepis art. 29 Prawa budowlanego i art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości dotyczą dwóch zupełnie różnych etapów procesu inwestycyjnego . Pozwolenie na budowę uprawnia inwestora do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. A więc aby móc wybudować określoną inwestycję ( w tym przypadku instalację gazową) na terenie nieruchomości stanowiących własność prywatną, inwestor musiał uzyskać prawo do dysponowania ta nieruchomością . Wynika to treści art. 29 ust 5 Prawa budowlanego z 1974r. Stałe korzystanie zaś z tych instalacji, polegające na prowadzeniu prac o charakterze konserwacyjnym, czy też dokonywaniu napraw w razie awarii, zakłada konieczność zapewnienia swobodnego dostępu do tych urządzeń. Wiąże się zatem z ograniczeniem własności do nieruchomości i pociąga za sobą konieczność stałego uregulowania tego stanu faktycznego w postaci chociażby ustanowienia określonego ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz właściciela urządzeń. Materia ta unormowana jest przepisami należącymi do prawa cywilnego, zawartymi w Kodeksie cywilnym i ustawie wywłaszczeniowej, obowiązującej w dacie budowy urządzeń, nie zaś w Prawie budowlanym. W sytuacji braku zgody właściciela jedynie ostateczna decyzja administracyjna wydana w trybie art._35 ustawy wywłaszczeniowej uprawniała przedsiębiorstwo do prowadzenia prac opisanych w tym przepisie na terenie cudzych nieruchomości. Decyzja naczelnika Gminy S. z [...] 09.1981r. wydana została ( co wynika z jej treści) w związku z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z [...]. 07. 1981r. zezwalała inwestorowi na czasowe zajęcie terenu planowanej inwestycji I " przyznawała upoważnionym przez inwestora osobom prawo dostępu do inwestycji celem wykonania czynności związanych z jej konserwacją. Nie przesądzając o treści rozstrzygnięcia w ocenie Sądu organ uznając iż wydanie kontrolowanej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa nie organ winien przeprowadził bardzo szczegółową analizę wagi tego naruszenia również pod kątem zarzutów wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania nadzorczego z uwzględnieniem dokumentów jakie wnioskujący dołączył do wniosku. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wypełni wytyczne zawarte w uzasadnieniach wyroków WSA z 18.10.2007r. i NSA z 24.03.2009r. i pozwoli sądowi na skontrolowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153,poz. 1270 , ze zm. ) orzekł ja k sentencji wyroku. V