VII SA/Wa 976/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania budowy stacji bazowej i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlaneo, po rozpatrzeniu wniosku inwestora P. Sp. z o.o. w W., wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania budowy stacji bazowej P. na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego V-kondygnacyjnego na działce nr [...] przy ul. S. w W. i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę planowanej stacji bazowej T. sieci [...] nr [...] S. Organ wskazał, że załączony do wniosku projekt budowlany obejmuje wykonanie montażu konstrukcji stalowej o wysokości 9,3 m na dachu budynku wielorodzinnego na wysokości 16 m n.p.t. Wskazał również, że wykonanie robót należy powierzyć, według projektu, doświadczonemu wykonawcy oraz prowadzić je pod nadzorem osoby uprawnionej z zachowaniem przepisów BHP i zasad sztuki budowlanej. Ponadto podniósł, iż z opracowanej informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wynika, że podczas realizacji przedmiotowych robót przewidywane jest zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z tego względu organ uznał, że realizacja objętych zgłoszeniem robót budowlanych może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, zatem należy nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania P. Sp. z o.o. w W., decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż podczas realizacji przedmiotowych robót budowlanych może wystąpić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na wykonywanie robót na wysokości i przy krawędzi dachu, możliwość poślizgu na powierzchni dachu, a także ze względu na promieniowanie elektromagnetyczne, w związku z czym należało zastosować art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. P. Sp. z o.o. w W. wniosła na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 30 ust. 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie art. 7, 77, 88 i 8 k.p.a. W ocenie skarżącej spółki, organy obu instancji nie podniosły żadnych merytorycznych zarzutów dotyczących bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nie uwzględniły okoliczności, iż zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, działania objęte zgłoszeniem nie stwarzają zagrożenia w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1565/07 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania stacji bazowej i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok na skutek wniesienia przez P. Sp. z o.o. w W. skargi kasacyjnej był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem wydanym dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 548/08 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie przedmiotem zgłoszenia nie był wolno stojący maszt antenowy, który zaliczany jest do budowli. Zauważył również, że nie każdy maszt antenowy - niezależnie od tego czy jest wolno stojący (budowla), czy też jest instalowany na obiekcie budowlany -wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu maszt antenowy (wieża kratowa), na którym mają być umieszczone anteny sektorowe oraz anteny radiolinii, nie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Tego typu maszt antenowy jest jednak urządzeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15, i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane. Sąd zaznaczył, że nie należy utożsamiać pojęcia urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9) z pojęciem urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikacja prawna przyjęta przez organy, że maszt antenowy wraz z pozostałymi urządzeniami stacji bazowej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ i c/ ustawy Prawo budowlane wymaga zgłoszenia, co pozwala również na nałożenie w drodze decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w okolicznościach wymienionych w ust. 7 art. 30 ustawy Prawo budowlane. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji oceni w szczególności, czy w sprawie zostały poczynione wszystkie istotne ustalenia faktyczne, od których zależne jest ewentualne zastosowanie odpowiednich norm prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 153 w/w ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych -sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 219 i n.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. jak i poprzedzająca ją decyzja organ I instancji podlegają uchyleniu, bowiem zapadły z naruszeniem - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji, orzekając w niniejszej sprawie nie dokonały wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku, nie zebrały kompletnego materiału dowodowego oraz nie uzasadniły swych rozstrzygnięć zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Zarówno Prezydent W. jak i Wojewoda [....] uzasadniając odmowę przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na instalacji stacji bazowej P. i nakładając na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tego przedsięwzięcia, stwierdził jedynie, iż planowana inwestycja ma duże gabaryty, jej realizacja winna zostać powierzona doświadczonemu wykonawcy, a roboty należy prowadzić pod nadzorem uprawnionej osoby z zachowaniem przepisów BHP i zasad sztuki budowlanej. Ponadto organy zauważyły, że z opracowanej informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wynika, iż podczas realizacji robót budowlanych przewidziane jest zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, które dodatkowo może wystąpić z uwagi na wykonywanie robót na wysokości i przy krawędzi dachu oraz ze względu na promieniowanie elektromagnetyczne. Trafnie podnosi strona skarżąca, że organy orzekając w przedmiotowej sprawie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę stacji bazowej P. na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego V-kondygnacyjnego na działce nr [...] przy ul. S. w W., gdyż inwestycja ta może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, winny były należycie uzasadnić swoje przekonanie, a nie uczyniły tego. Organy nie wskazały ujemnych skutków realizacji inwestycji, nie wskazały również żadnych podstaw na jakich oparły się stwierdzając, że inwestycja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wskazać należy, iż co prawda, ocena czy istnieje, przy realizacji inwestycji możliwość wystąpienia, którejś z przesłanek określonych w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - np. zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia - należy do właściwego organu administracji publicznej, jednakże ocena ta, w żadnej mierze nie może być dowolna. Okoliczność wystąpienia w danej w sprawie ustawowych przesłanek z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane musi być wykazana przez organ w sposób jednoznaczny, a rozstrzygnięcie organu oparte na tej podstawie, wymaga szczegółowego uzasadnienia tj. wskazania z jakimi konkretnie zagrożeniami może wiązać się realizacja inwestycji, powołania konkretnych przepisów lub ustaleń planu dających podstawę do przyjęcia prawdopodobieństwa ich wystąpienia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 779/04). Sąd uznaje za zasadną argumentację strony skarżącej, że w sytuacji gdy organ powziął wątpliwość co do bezpieczeństwa, czy zagrożeń z jakimi wiązać się może w przedmiotowej sprawie instalowanie lub funkcjonowanie spornego przedsięwzięcia, to miał obowiązek wyjaśnić tę wątpliwość przez wydanie postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dopiero w,sytuacji gdyby zebrany - po wezwaniu organu - materiał dowodowy wskazywał nargodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym prawem, organ mógłby sięgnąć środka procesowego, określonego w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Jednak i wówczas decyzja ta nie mogłaby mieć charakteru dowolnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie była wzywana do przedłożenia dodatkowych dokumentów na okoliczność czy występują przesłanki określone w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, będą miały na uwadze powyższe wskazania tutejszego Sądu jak również wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2009 r. wydanego w sprawie sygn. akt II OSK 548/08. Organy będą miały także na uwadze to, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast zgodnie z postanowieniami art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy, a rozpatrując materiał "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Ponadto swobodna ocena dowodów, której dokonuje organ, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Organy wezmą pod uwagę również to, iż stosownie do postanowień art. 107 k.p.a. obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o wytłumaczenie się, dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy, względnie też dlaczego "daną wykładnię przyjął skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (zob. wyrok NSA z 15 lutego 1984 r. SA/Po 1122/83, GAP 1986, nr 4, s. 45). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). -6-