VII SA/Wa 999/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 3 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku S. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. S. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] arkusz mapy [...] przy ul. W. w S. przy granicy z działką [...]. Podstawą rozstrzygnięcia organu było uznanie, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyła osoba nie posiadająca interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Analizując interes prawny wnioskodawcy organ wskazał na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak i na art. 28 k.p.a. Organ podniósł, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] przy ul. W. w S. przy granicy z działką [...], wynikało, że Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. określił obszar oddziaływania obiektu na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wskazał, że obejmuje nieruchomości o nr ewid. [...] położone w S. przy ul. W. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu stwierdził, że S. K., jest właścicielem nieruchomości o nr ewid. [...] położonej przy ul. W., która nie została objęta obszarem oddziaływania obiektu ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ponadto działka o nr ewid. [...], na której został zlokalizowany przedmiotowy budynek handlowo-usługowy i działka wnioskodawcy o nr ewid. [...] położone są względem siebie po przeciwnych stronach ulicy W. w S. W tych okolicznościach Wojewoda [...] uznał, że skoro działka S. K., nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonego decyzją o pozwoleniu na budowę, to nie przysługuje mu przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. wniósł S. K., zarzucając decyzji naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez jego niezastosowanie, art. 28 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie, a ponadto art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarżący podniósł, iż nieprawidłowo został określony obszar oddziaływania budynku handlowo-usługowego, obejmujący tylko nieruchomości o nr ewid. [...]. Wskazał ponadto, iż został naruszony § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], jest właścicielem działki nr [...], oddzielonej od terenu inwestycji ulicą W., działka skarżącego nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której został zaprojektowany sporny budynek handlowo-usługowy. Organ zaznaczył, iż skarżący w swoim odwołaniu wskazał na naruszenie art. 28 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U., Nr 164, poz. 1588), bez jednoczesnego wykazania w jaki sposób powyższe wpływa na jego interes prawny. Przywołany bowiem przez skarżącego § 4 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miał zastosowania na etapie udzielenia pozwolenia na budowę, lecz na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto organ wskazał, w odniesieniu do zarzutów odwołania, iż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że usytuowanie spornego budynku handlowo-usługowego, nie przekracza linii zabudowy określonej w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] o warunkach zabudowy, tj. 5 m od linii rozgraniczających ulice: P., M., W.. W świetle poczynionych ustaleń, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, złożyła osoba nie posiadająca interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który to interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. K., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 28 ust. 2 oraz art. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez jego niezastosowanie, art. 28, poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, bowiem wadliwie ocenił granice oddziaływania obiektu handlowo-usługowego, tak samo jak organ wydający pozwolenie na budowę. Organ akcentował, że wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest właścicielem działki oddzielonej od terenu inwestycji ulicą W. oraz, że działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora. Gdyby jednak organ prawidłowo ustalił obszar oddziaływania obiektu handlowo-usługowego, to nie miałoby znaczenia, że działka wnioskodawcy, nie graniczy bezpośrednio z działką objętą inwestycją, gdyż obszar oddziaływania takiego obiektu może obejmować tereny dalej położone. W dalszej części skargi S. K. przedstawił argumentację, zmierzającą do wykazania, iż działka, której jest właścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W szczególności argumentem przemawiającym za takim rozumowaniem było przyjęcie w projekcie budowlanym takich rozwiązań konstrukcyjnych i funkcji budynku, które w sposób negatywny wpływają na działki położone po przeciwnej stronie ulicy W. Skarżący wskazywał na niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2005 r. o warunkach zabudowy, w zakresie liczby kondygnacji obiektu, granic działki oraz niezachowanie obowiązującej pięciometrowej linii zabudowy. Wywodził, że w projekcie budowlanym przyjęto rozwiązania obsługi komunikacyjnej budynku od strony ulicy W. i że fakt ten wpływa bezpośrednio na działkę skarżącego. Zaprojektowanie stanowisk postojowych dla samochodów osobowych (krótszych niż 5 metrów) naruszało przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Ponadto wskazał, że prowadzona działalność handlowa jest uciążliwa i nie mieści się w pojęciu usług. Takie negatywne oddziaływanie na nieruchomość skarżącego wpływa, jego zdaniem, na obniżenie wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. W oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przy czym, z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, organ administracji zobligowany był na nowo ustalić strony tegoż postępowania. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, ma miejsce wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". W ocenie Sądu, przy stosowaniu art. 28 k.p.a., nie ma jednoznacznych reguł pozwalających na ustalenie posiadania przymiotu strony i istnienia interesu prawnego, które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne również wykazuje rozbieżności w tym zakresie. Zdarza się bowiem, że osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, nie ma tego przymiotu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Dlatego w każdej sprawie należy indywidualnie rozważyć istnienie interesu prawnego i odróżnić go od interesu faktycznego (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06, Lex nr 340207). Rozważania na temat przymiotu strony w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinny być oparte na treści przepisu art. 28 k.p.a., tym bardziej, że niekiedy określone osoby nie brały udziału w charakterze strony w postępowaniu zwykłym, co spowodowane było błędnym ustaleniem obszaru oddziaływania obiektu. W przedmiotowej sprawie ocena tego, czy skarżący ma interes prawny i czy może być stroną postępowania nieważnościowego, dokonana została zdaniem Sądu, zarówno w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., jak i przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, które się wzajemnie przeplatają. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 626/08, stwierdził, że "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść bowiem określenia "stronami" użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 k.p.a tyle, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku". Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dlatego ustalenie obszaru oddziaływania obiektu handlowo-usługowego miało decydujące znaczenie dla oceny czy wnioskodawca może być stroną nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Organy w niniejszym postępowaniu dokonały tego ustalenia prawidłowo. Bezsporne jest, że działka skarżącego o nr ewid. [...], położona po przeciwnej stronie ulicy, nie znalazła się w obszarze oddziaływania kwestionowanego obiektu. Natomiast argumentacja skarżącego mająca dowieść interesu prawnego wskazuje jedynie na interes faktyczny. Zarówno bowiem podnoszone uciążliwości komunikacyjne, zwiększenie ruchu na ulicy W., uciążliwość związana z funkcjonowaniem obiektu usługowo-handlowego, nie mają bezpośredniego związku z możliwością zagospodarowania działki skarżącego. Zasadnie więc organy uznały, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i nie przysługuje mu przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Także pozostałe zarzuty skarżącego, odnośnie niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie ograniczają one w niczym możliwości zagospodarowania jego działki. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.