VII SAB/Wa 102/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 października 2021 r. nr 2887/2021, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z 22 kwietnia 2022 r. K. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania jego odwołania od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzki Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z 12 października 2021 r. nr 2887/2021. 1.1. W uzasadnieniu skargi podano, że organ I instancji przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego już 8 listopada 2021 r., a mimo upływu 6 miesięcy, organ ten nie rozpoznał odwołania. Skarżący wyjaśnił, że skierował do organu odwoławczego ponaglenie pismem z 19 kwietnia 2022 r. 1.2. Skarżący wniósł o wskazanie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu sprawy, zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do niezwłocznego rozpoznania sprawy w wyznaczonym terminie i ustalenia osoby odpowiedzialnej za bezczynność, jak również o zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów kwoty 100.00 zł. 2. W odpowiedzi na skargę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał ją za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że postępowanie odwoławcze w sprawie zostało zakończone wydaniem decyzji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26.05.2022 r. znak: DOZ- APN.650.176.2021.AB utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w ww. sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 3. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a zatem dotyczące wydania decyzji administracyjnej, postanowienia w ramach postępowania administracyjnego (na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty) oraz dotyczące postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Z art. 134 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 3.1. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak stanowi § 1a tego przepisu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając taką skargę, Sąd, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Natomiast na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. 3.2. Z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka – przy czym, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z akt kontrolowanego postępowania wynika, że skarżący skierował do Ministra ponaglenie 19 kwietnia 2022 r. (k. 17-18 akt administracyjnych), a zatem przed wniesieniem skargi datowanej na 22 kwietnia 2022 r. i nadanej do organu 25 kwietnia 2022 r. (k. 16 akt administracyjnych). Wobec tego, że oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia nie może być warunkiem dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 243/20, LEX nr 3098093), należy uznać, że skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, a zatem należało ją merytorycznie rozpoznać. 4. Sąd ustalił, że odwołanie skarżącego od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 października 2022 r. zostało przekazane Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego wraz z aktami sprawy pismem z 8 listopada 2021 r. i wpłynęło do organu odwoławczego 12 listopada 2022 r. (k. 19 akt administracyjnych). Z akt kontrolowanego postępowania wynika, że organ odwoławczy nie podejmował w sprawie żadnej udokumentowanej czynności aż do 26 maja 2022 r., kiedy to wydał decyzję znak: DOZ- APN.650.176.2021.AB utrzymującą w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przy czym należy podnieść, że wydanie tej decyzji nastąpiło blisko miesiąc po wniesieniu skargi na bezczynność, rozpatrywanej przez Sąd niniejszym wyrokiem. 4.1. Należy zatem przypomnieć, że "bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności" (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 3). Pojęcie "bezczynności" organu należy zatem rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, lecz także wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia obowiązku i braku przeszkód – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I FSK 1532/15, LEX nr 2249251). W przypadku ogólnego postępowania administracyjnego, w ramach którego toczyło się postępowanie objęte rozpatrywaną skargą, powyższe wypowiedzi wynikają z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym przez bezczynność rozumie się sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 35 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, lecz niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. 4.2. Skoro odwołanie skarżącego wpłynęło do Ministra 12 listopada 2022 r., to w świetle art. 35 § 3 k.p.a., termin na rozpatrzenie tej sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić do 13 grudnia 2022 r. Organ odwoławczy nie tylko nie rozpoznał ww. sprawy w tym terminie, ale też w ogóle nie wykonał obowiązku przewidzianego przez art. 36 k.p.a. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu). Niepodjęcie przez organ odwoławczy żadnej udokumentowanej czynności (poza dołączeniem do akt ponaglenia i skargi wniesionych przez K. K.) przed wniesieniem skargi na bezczynność, tj. przez ponad 5 miesięcy, wskazuje zatem w sposób oczywisty na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w załatwieniu sprawy z odwołania skarżącego (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2822/19, LEX nr 3095293). Wobec tego, skarga na podlegała uwzględnieniu, a Sąd – w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności. 4.3. Dla uwzględnienia tej skargi nie ma znaczenia fakt, że organ odwoławczy wydał decyzję kończącą postępowanie już po wniesieniu tej skargi. Załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje bowiem umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 847/21, LEX nr 3184561). Z tego względu Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 4.5. Sąd stwierdził ponadto, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na zasadzie art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie Sądu, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1050/21, LEX nr 3337097). 4.6. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd zasądził ponadto od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wpisu od skargi, tj. w trybie art. 200 p.p.s.a. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.