VII SAB/Wa 121/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi D. W. i M. W. na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...] oddala skargę Pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. [...] złożyli do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wniosku z dnia 21 lutego 2004r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB nr [...]z dnia [...].12.2003 r., uchylającej decyzję PINB w [...] z dnia [...].07.2003 r. (nakazującą [...] rozbiórkę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr [...][...] we wsi [...]i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy: na przystąpienie do robót rozbiórkowych na 6 tygodni od daty doręczenia decyzji oraz ukończenia robót rozbiórkowych na 5 miesięcy od daty doręczenia decyzji) w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczającej nowy termin: przystąpienia do robót rozbiórkowych na 6 tygodni od daty doręczenia decyzji i ukończenia robót rozbiórkowych na 5 miesięcy od daty doręczenia decyzji, w pozostałej części utrzymującą decyzję organu powiatowego w mocy. W skardze na bezczynność skarżący podnieśli zarzuty odnoszące się do szeregu rozstrzygnięć różnych organów (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]), wydawanych w postępowaniach dotyczących działki skarżących oraz dotyczących inwestycji realizowanych na działkach sąsiednich. Wyrazili niezadowolenie z działań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz organów nadzoru budowlanego niższych szczebli i sądów administracyjnych w okresie kilkunastu lat, nieuwzględniających ich zdaniem, interesu skarżących, naruszających praworządność, działających na korzyść ich przeciwników procesowych. Przytaczali sygnatury różnych spraw administracyjnych, sądowoadministracyjnych, jakie toczyły się na przestrzeni wielu lat, wskazywali na szereg ogólnie określonych zaniechań i błędów organów administracji państwowej w tym Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. We wskazanej skardze, [...] kilkakrotnie stwierdzili, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności, nie chciał wszcząć postępowania, prowadził sprawę przewlekle. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi [...] na własną bezczynność w sprawie ich wniosku z dnia 21 lutego 2004r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB nr [...]z dnia [...].12.2003 r., uchylającej decyzję PINB w [...] z dnia [...].07.2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po otrzymaniu ww. wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności, pismami z dnia 26.02.2004 r. oraz z dnia 16.03.2004 r., zwrócił się do [...] WINB o przesłanie akt administracyjnych organu I i II instancji, wraz z relacją w przedmiotowej sprawie i informacją czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności stała się przedmiotem skargi do WSA. Pismem z dnia 22.03.2004 r., [...] WINB przekazał do GINB niepełne akta przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym, GINB pismem z dnia 21.04.2004 r., zwrócił się o przesłanie pełnych akt sprawy. Pismem z dnia 8.06.2004 r., [...] WINB poinformował, że kwestionowana w trybie nieważności decyzja stała się przedmiotem skargi [...] do WSA we [...]. GINB pismem z dnia 1.07.2004 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...]z dnia [...].12.2003 r., na wniosek [...]. Następnie GINB postanowieniem z dnia [...].07.2004 r., zawiesił z urzędu ww. postępowanie administracyjne, z uwagi na wniesienie do WSA we [...] skargi na decyzję [...] WINB nr [...]z dnia [...].12.2003 r. Postanowieniem z dnia [...].03.2005 r., GINB odmówił [...] podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego, postanowieniem GINB z dnia [...].07.2004 r., w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Potem wobec wniosku skarżącej o uzupełnienie, postanowieniem z dnia [...].05.2005 r. GINB odmówił uzupełnienia postanowienia GINB z dnia [...].03.2005 r. Postanowieniem z dnia [...].06.2005 r. GINB, (po rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 16.05.2005 r., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...].05.2005 r., w przedmiocie odmowy uzupełnienia postanowienia. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 23.04.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 356/09 oddalił skargę [...]na postanowienie GINB z dnia [...].06.2005 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 28.01.2007r., GINB postanowieniem z dnia [...].02.2007 r., ponownie odmówił podjęcia postępowania administracyjnego, zawieszonego postanowieniem GINB z dnia [...].07.2004 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...]z dnia [...].12.2003 r. Postanowieniem GINB z dnia [...].04.2007 r., utrzymano w mocy postanowienie GINB z dnia [...].02.2007 r., w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem GINB z dnia [...].05.2007 r., odmówiono uzupełnienia postanowienia GINB z dnia [...].02.2007 r., w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem GINB z dnia [...].06.2007 r., odmówiono uzupełnienia postanowienia GINB z dnia [...].04.2007 r. Po złożeniu przez [...] pisma z dnia 25.10.2014 r., stanowiącego wezwanie "o usunięcie staniu naruszenia prawa do sprawy [...]" założono sprawę o znaku [...]i pismem z dnia 6.11.2014 r., wystąpiono do [...] WINB o informację czy postępowanie prowadzone przez WSA we Wrocławiu ze skargi skarżących na decyzję [...] WINB nr [...]z dnia [...].12.2003 r., zostało zakończone. W przypadku zakończenia postępowania sądowego wskazano na konieczność przesłania zapadłego wyroku wraz z aktami administracyjnymi przedmiotowej sprawy, celem podjęcia stosownych czynności. W dniu 17.11.2014 r. do GINB wpłynął przesłany faxem przez [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8.10.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 125/04, uchylający decyzję [...] WINB Nr [...]z dnia [...].12.2003 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Postanowieniem GINB z dnia [...].11.2014 r., podjęto z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...]z dnia [...].12.2003 r. Następnie decyzją GINB z dnia [...].11.2014r., umorzono w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto pismem GINB z dnia 18.11.2014 r., poinformowano skarżących o przebiegu sprawy i podjętych czynnościach. W świetle powyższego zdaniem organu podniesiony przez skarżących zarzut bezczynności GINB jest aktualnie bezzasadny. Niemniej organ przyjął, że pozostawał bezczynny i prowadził sprawę przewlekle od momentu uprawomocnienia się wyroku WSA we Wrocławiu do czasu podjęcia postępowania, tj. do dnia 18.11.2014 r. Niepodjęcie zawieszonego postępowania spowodowane było brakiem informacji o zakończeniu postępowania sądowego i wyjątkowo dużą ilością spraw zainicjowanych przez skarżących. Nadto organ wskazał, że ze względu na fakt wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez WSA we Wrocławiu, badanie decyzji w trybie nieważnościowym stało się niemożliwe z przyczyn przedmiotowych. W związku z powyższym, niepodjęcie zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...]z dnia [...].12.2003 r. niezwłocznie po wydaniu wyroku, nie miało wpływu na wynik sprawy oraz nie poniosło za sobą negatywnych skutków dla stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, albowiem w tej konkretnej sprawie nie można zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przewlekłego prowadzenia postępowania. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12 LEX nr 1228235, z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. II GSK 2038/13 LEX nr 1650937, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. II SAB/Lu 118/12 LEX nr 1343343, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II SAB/Bk 62/12 LEX nr 1332848). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Przez stan przewlekłości sprawy należy zatem rozumieć taki stan, w którym postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić jednocześnie trzeba, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy, charakteru dokonywanych przez organ czynności, jak również przerw w postępowaniu wynikających z przyczyn niezależnych od organu. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ nie znajduje żadnego uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skarga [...]z dnia 4 grudnia 2014 r. wniesiona na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie wniosku z dnia 21 lutego 2004r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB nr [...]z dnia [...].12.2003 r., uchylającej decyzję PINB w [...] z dnia [...].07.2003 r. nie mogła zostać uwzględniona. Zauważyć trzeba, że wnosząc skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w ww. sprawie [...] nie sprecyzowali w sposób jednoznaczny i konkretny, w jakim postępowaniu toczącym się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego przewlekłość ta zachodziła i na czym polegała. Zarzucali ogólnie, że postępowanie GINB było i jest wadliwe powoduje stan bezprawia, poprzez nękanie i szykanowanie skarżących, a jednoczesne preferowanie ich przeciwników procesowych małżonków [...].[...]podnosili w skardze szereg zarzutów odnoszących się do różnych rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru budowlanego i prowadzonych przez te organy postępowań. Dopiero z udzielonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiedzi na skargę oraz z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że [...] wśród wielu inicjowanych postępowań domagali się między innymi wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nieważności decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...].12.2003 r., uchylającej decyzję PINB w [...] z dnia [...].07.2003 r. Wskazać należy, że w reakcji na wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismami z dnia 26.02.2004 r. oraz z dnia 16.03.2004 r., zwrócił się do [...] WINB o przesłanie akt administracyjnych organu I i II instancji, wraz z relacją w przedmiotowej sprawie i informacją czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności stała się przedmiotem skargi do WSA. Pismem z dnia 22.03.2004 r., [...] WINB przekazał do GINB niepełne akta przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym, GINB pismem z dnia 21.04.2004 r., zwrócił się o przesłanie pełnych akt sprawy. Pismem z dnia 8.06.2004 r., [...] WINB poinformował, że zaskarżona decyzja stała się przedmiotem skargi [...] do WSA we Wrocławiu. GINB pismem z dnia 1.07.2004 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...]z dnia [...].12.2003 r., na wniosek [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...].07.2004 r. GINB zawiesił z urzędu ww. postępowanie administracyjne, z uwagi na wniesienie do WSA we Wrocławiu skargi na decyzję [...] WINB nr [...]z dnia [...].12.2003 r. W dniu 17.11.2014 r. do GINB wpłynął przesłany faxem przez [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8.10.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 125/04, uchylający decyzję [...] WINB Nr [...]z dnia [...].12.2003 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. GINB postanowieniem z dnia [...].11.2014 r., podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...].12.2003 r. Następnie decyzją z dnia [...].11.2014r., GINB umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto pismem z dnia 18.11.2014 r., GINB poinformował skarżących o przebiegu sprawy i podjętych czynnościach. Rozstrzygnięcia wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżących z dnia 21 lutego 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB nr [...]z dnia [...].12.2003 r., zapadły przed złożeniem skargi (z dnia 4 grudnia 2014r.) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, że mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia 24 kwietnia 2014 r. Podkreślić należy, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, iż wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia nie są zgodne z oczekiwaniami skarżących. Wyjaśnienia wymaga, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie służy kontrolowaniu merytorycznej prawidłowości zapadłych rozstrzygnięć. Podobnie do uwzględnienia skargi nie mogły prowadzić zarzuty odnoszące się do rozstrzygnięć innych organów i prowadzonych przez nie postępowań, jak również wyrażane przez skarżących niezadowolenie z działań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat. Kontrola sądowa w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej prowadzona jest w odniesieniu do konkretnego postępowania prowadzonego przez organ w danej sprawie i sprowadza się do oceny, czy w tym postępowaniu organowi wskazanemu w skardze można przypisać prowadzenie postępowania w sposób opieszały, nieskuteczny, w okresie dłuższym niż jest to konieczne dla załatwienia sprawy. Analiza kolejnych czynności podejmowanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu z wniosku skarżących nie pozwala na uznanie, że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy przypomnieć, że do ustawowo wyznaczonych terminów załatwiania spraw, nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Ocena ta jest tym bardziej zasadna, gdy zauważyć że skarżący wiedzieli o wydaniu - po rozpatrzeniu ich skargi, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8.10.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 125/04, który wyeliminował decyzje objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Natomiast przedmiotową skargę wnieśli w dniu 4 grudnia 2014r., wiedząc również że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2014r. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Cały tok postępowania dowodzi, iż skarżący przedmiotową skargę wnieśli nie w celu ochrony przed przewlekłym działaniem organu administracji państwowej w tej konkretnej sprawie, ale jako kolejny wyraz ogólnego niezadowolenia z działania organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy.