VII SAB/Wa 122/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi D. W. i M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] I. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 grudnia 2014 r., [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania opisanego w punkcie I miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych); IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. [...] złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w sposób opieszały prowadzi postepowania wszczynane z wniosku Skarżących, dopuszczając się przy tym naruszenia prawa. Między innymi wskazali sprawę zainicjowaną ich wnioskiem m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB nr [...]z dnia [...].01.2004 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 11.03.2004 r. Pani [...] wnieśli m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...].01.2004 r., znak: [...], uchylającej decyzję PINB w [...][...]z dnia [...].09.2003 r. (nakazującą Państwu [...]- współwłaścicielom działki nr [...]w [...]obiektów budowlanych położonych na tej działce wykonanie inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej budynku gospodarczego wraz z przybudówkami, znajdującego się za budynkiem mieszkalnym w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji) w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczającej nowy termin na 60 dni od daty doręczenia decyzji a w pozostałej części utrzymującej decyzję organu powiatowego w mocy. Pismem GUNB z dnia 21.04.2004 r., znak: [...], zwrócono się do [...] WINB o przesłanie akt administracyjnych organu I i II instancji, wraz z relacją w przedmiotowej sprawie i informacją czy decyzja stała się przedmiotem skargi do WSA. Pismem z dnia 08.06.2004 r., znak: [...],[...] WINB poinformował, że zaskarżona decyzja stała się przedmiotem skargi Pani [...] do WSA we [...]. Pismem GUNB z dnia 02.07.2004 r., znak: [...], zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB nr [...]z dnia [...].01.2004 r., na wniosek Państwa [...]. Następnie postanowieniem GINB z dnia [...].07.2004 r., znak: [...], zawieszono z urzędu ww. postępowanie administracyjne, z uwagi na wniesienie do WSA we Wrocławiu skargi na decyzję [...] WINB nr [...]z dnia [...].01.2004 r. Postanowieniem GINB z dnia [...].07.2004 r., znak: [...], utrzymano w mocy postanowienie GINB z dnia [...].07.2004 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, WSA w Warszawie wyrokiem dnia 21.07.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1377/04, oddalił skargę na postanowienie GINB z dnia [...].07.2004 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżących z dnia 28.01.2007 r., postanowieniem GINB z dnia [...].02.2007 r., znak: [...], odmówiono podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem GINB z dnia [...].07.2004 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...]z dnia [...].01.2004 r. Postanowieniem GINB z dnia [...].04.2007 r., znak: [...], utrzymano w mocy postanowienie GINB z dnia [...].02.2007 r., w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem GINB z dnia [...]05.2007 r., znak: [...], odmówiono uzupełnienia postanowienia GINB z dnia [...].02.2007 r., w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem GINB z dnia [...].06.2007 r., znak: [...], odmówiono uzupełnienia postanowienia GINB z dnia [...].04.2007 r. Po złożeniu przez Państwo [...] pism z dnia 13.10.2014 r. oraz z dnia 25.10.2014 r., stanowiących wezwanie "o usunięcie staniu naruszenia prawa do sprawy [...]" założono sprawę o znaku [...] i pismem z dnia 06.11.2014 r., wystąpiono do [...] WINB o informację czy postępowanie prowadzone przez WSA we Wrocławiu w sprawie skargi Skarżących na decyzję [...] WINB nr [...]z dnia [...].01.2004 r., zostało zakończone. W przypadku zakończenia postępowania sadowego w danej sprawie poproszono o przesłanie zapadłego wyroku wraz z aktami administracyjnymi przedmiotowej sprawy, celem podjęcia stosownych czynności. W dniu 13.11.2014 r. do GUNB wpłynął przesłany faxem przez [...] WINB (przesłany następnie przy piśmie organu wojewódzkiego z dnia 20.11.2014 r., znak: [...]), prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11.03.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 177/04, uchylający decyzję [...] WINB nr [...]z dnia [...].01.2004 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Postanowieniem GINB z dnia [...].11.2014 r., znak: [...], podjęto z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...].01.2004 r., w przedmiocie nakazania wykonania określonych j czynności. Następnie decyzją GINB z dnia [...].11.2014r., znak: [...], umorzono w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...].01.2004 r. Ponadto pismem GUNB z dnia 18.11.2014 r., znak: [...], poinformowano Skarżących o przebiegu sprawy i podjętych czynnościach. Na tle tego stanu faktycznego GINB stwierdził, że organ centralny pozostawał bezczynny i prowadził sprawę przewlekle od momentu uprawomocnienia się wyroku WSA Wrocławiu do czasu podjęcia postępowania, tj. do dnia [...].11.2014 r. Niepodjęcie zawieszonego postępowania spowodowane było brakiem informacji o zakończeniu postępowania sądowego i wyjątkowo dużą ilością prowadzonych spraw zainicjowanych przez Skarżących. Na uwagę zasługuje fakt, że w GUNB od 2003 r. prowadzonych jest kilkadziesiąt postępowań z wniosków Państwa [...]. Do jednego zapadłego rozstrzygnięcia w danych sprawach, Skarżący składali kilkanaście wniosków, co powodowało powstanie kolejnych spraw, do których następnie były składane kolejne wnioski i skargi do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając stosowne zażalenie. Przypomnieć należy, ze przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 2854/13, orzeczenie sądu w zakresie przewlekłości postępowania ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt przewlekłego postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także, czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Sąd nie ocenia natomiast merytorycznego sposobu rozpatrywania sprawy przez organ administracyjny. Sąd dokonuje oceny skargi biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonywane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Przy ocenie zwłoki organu nie można też abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości. Przewlekłość postępowania będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach, wbrew zasadzie szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Podkreślić również należy, że przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Zwrócić również należy uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez GINB. Pomimo, że na dzień wydawania niniejszego wyroku postępowanie zostało zakończone, Sąd zobowiązany był do oceny, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i czy przewlekłości tej można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Postępowanie wszczęte zostało wnioskiem strony z 11 marca 2004 r. zaś organ administracji zakończył je dopiero dnia [...] listopada 2014 r. wydając w sprawie stosowną decyzję administracyjną. Można zgodzić się z organem, że o ile postępowanie administracyjne od chwili wszczęcia postępowania do momentu zawieszenia postępowania w dniu [...] lipca 2004 r. organ podejmował racjonalne kroki w celu załatwienia wniosku Skarżących, o tyle od chwili wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (podstawą zawieszenia postępowania było oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądu) nie istniały żadne usprawiedliwione przeszkody w kontynuowaniu postępowania i jego zakończenia. Uwzględniając nawet charakter sprawy, wielość wniosków składanych przez Skarżących jak też ich aktywność procesową we wszczętych postępowaniach, w ocenie Sądu nie sposób zaakceptować sytuacji, w której postępowanie zakończone wydaniem decyzji toczy się dziesięć lat. Przy czym podstawa zawieszenia postępowania upada w dniu [...] marca 2009 r. a organ podejmuje je dopiero [...] listopada 2014 r. Wynika z tego, ze postępowanie administracyjne przez okres ponad pięciu lat było zawieszone bezpodstawnie. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 1164/14: "Organ, który z wydaniem decyzji zwleka 10 miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego, dopuszcza się rażącej bezczynności, jeśli nie potrafi przedstawić poważnych przyczyn tak długiego czasu trwania postępowania." W realiach przedmiotowej sprawy należało uznać, że pomimo okoliczności wskazywanych przez organ, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500,00 zł uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym jest wymierzenie sankcji za prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Mając zaś na względzie wychowawczą funkcję tej grzywny uznano, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia zaniechań organu. Mając na uwadze przedstawione okoliczności i rozważania prawne, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.