VII SAB/Wa 138/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi E. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania ze skargi E. G. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, II. stwierdza, że przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu skargi, o której mowa w pkt. I miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych), V. w pozostałym zakresie oddala skargę, VI. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej E. G. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. E. G. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wskazując, że przewlekłość organu dotyczy rozpoznania sprawy ze skargi E. G. złożonej na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w związku z § 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) 261/2004. Skarżąca wniosła ponadto o: - zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") do wydania decyzji w przedmiocie skargi w terminie miesiąca, - wymierzenie grzywny, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, - zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że w dniu 4 grudnia 2018 r. skierowała do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę na naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. Organ w dniu 28 stycznia 2019 r. przesłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego bez wyznaczenia daty zakończenia postępowania. Skarżąca w dniu 24 października 2019 r. wniosła ponaglenie do Prezesa ULC w przedmiocie braku zachowania terminów wynikających z art. 35 k.p.a.. Ponaglenie to zostało skutecznie doręczone do organu w dniu 28 października 2019 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na ponaglenie, do dnia wniesienia skargi postępowanie administracyjne nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że rzeczywiście w dniu 7 grudnia 2018 r. do Urzędu wpłynęła skarga pasażerki E. G. o stwierdzenie naruszenia przez [...] L." S.A. praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów. Pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. Prezes ULC zawiadomił strony organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie i wezwał przewoźnika lotniczego do przedłożenia dowodów istotnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ potwierdził, że w dniu 28 października 2019 r. do Urzędu wpłynęło ponaglenie skarżącej w związku z przewlekłością postępowania organu. Pismem z dnia 8 stycznia 2020 organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, wyznaczył termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 29 sierpnia 2020 r. Następnie w dniu 28 kwietnia 2020 r. wpłynęła do organu, przesłana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Organ, uzasadniając wniosek o oddalenie wniesionej skargi, podniósł, że w przedmiotowej sprawie czas rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wynika z olbrzymiego wzrostu liczby skarg, które wpływają obecnie do Urzędu na działalność przewoźników lotniczych. W 2018 r. wpłynęło do organu ponad 17 000 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast w roku 2019 r. do organu wpłynęło ok. 7200 skarg załatwianych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oraz kolejnych – prawie 3000 – załatwianych przez odmowę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. W ocenie organu jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, iż termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez PULC. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Ponadto organ podkreślił braki kadrowe w Komisji Ochrony Praw Pasażerów oraz dużą rotację w składzie osobowym Komisji. Zdaniem Prezesa ULC, mając zatem na uwadze powyższy stan faktyczny oraz treść art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) należy w niniejszej sprawie uznać za niecelowe wymierzanie organowi kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Powyższe stanowisko uzasadnia okoliczność, iż oceniając całokształt działań Prezesa Urzędu podjętych w rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić iż dążył on do rzetelnego i jednoznacznego jej rozstrzygnięcia. Dodatkowo nałożenie kary grzywny w ocenie Prezesa Urzędu jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa Urzędu ustawą Prawo lotnicze. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie zawiera uzasadnienia określającego zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi E. G. jest przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania w zakresie rozpoznania jej skargi z dnia 3 grudnia 2018 r. na naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] L. S.A. przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. Zdaniem Sądu z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Jako najczęstszy przypadek przewlekłego prowadzenia postępowania podaje się przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przewlekle jest również postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie). Warto zauważyć, że również w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował postępowanie prowadzone w sposób przewlekły, jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (podobnie: R. Kędziora /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 2 komentarza do art. 37 k.p.a.) Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), NSA podkreślił, że w stanie przewlekłości postępowania czynności procesowe podejmowane przez organ nie posiadają cechy koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie skarżąca w dniu 3 grudnia 2018 r. skierowała do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę na naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. Badając przebieg postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC, pomimo podejmowanych przez organ działań, jest zasadna, ponieważ organ zwlekał z podjęciem czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć należy, że w omawianym postępowaniu dwukrotnie, po pierwsze od skierowanego do skarżącej pisma organu z dnia 24 stycznia 2019 r. zawierającego zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie i wezwanie przewoźnika lotniczego do pisma aż do pisma organu z dnia 8 stycznia 2020 (zawiadamiającego strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz wyznaczającego termin załatwienia sprawy do dnia 29 sierpnia 2020 r.), oraz od dnia wydania tego pisma do dnia przesłania prze organ odpowiedzi na skargę (26 czerwca 2020 r.) daje się zauważyć brak konkretnych działań organu zmierzających do zakończenia sprawy. W tych okresach, tj. odpowiednio przez okres ponad 12 miesięcy, a następnie okres 6 miesięcy, trudno dostrzec, aby w sprawie były podejmowane jakiekolwiek czynności. W efekcie tych okoliczności Sąd przyjął, że skarga zasługuje na uwzględnienie i konieczne jest zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i zakończenia postępowania w sposób zgodny z prawem (art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej; zwłaszcza, że organ całkowicie zaniechał poinformowania strony o przyczynach przewlekłości, a dopiero pismem z dnia 8 stycznia 2020 r. (tj. po 13 miesiącach od wpływu skargi inicjującej postępowanie) poinformował o wyznaczeniu termin załatwienia sprawy. Należy też podkreślić, że nawet pomimo ponaglenia, wystosowanego przez pełnomocnika skarżącej w dniu 28 października 2019 r., organ przez kolejne 2 miesiące nie podejmował żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił czas przewlekłości w prowadzonym przez Prezesa ULC postępowaniu jako znaczny. Na powyższą oceną nie ma wpływu podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, odwołująca się do bardzo dużej ilości spraw rozpatrywanych przez Prezesa Urzędu do Spraw Lotnictwa Cywilnego i nieadekwatnej do tej ilości obsady kadrowej Urzędu. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają go trudności obiektywne jak na przykład niewystarczająca obsada kadrowa, czy nawet brak środków pieniężnych. Tego typu przyczyny nie mogą być postrzegane jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., które mogłyby skutkować wyłączeniem okresów ich występowania z terminów określonych powołanych wyżej art. 35 § 2 i § 3 K.p.a. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane są przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1459/17, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2339/13; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Przy czym Sąd wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę - wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2018 r. oraz w 2019 r. wpłynęły do tego organu, co może być konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Zdaniem Sądu, wskazana okoliczność mogła obiektywnie wpłynąć na sprawność postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu należało oddalić skargę w zakresie żądania przyznania od Prezesa ULC na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". W świetle tego ostatniego przepisu przyznana na rzecz skarżącej suma pieniężna może maksymalnie wynieść pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podkreślić jednak trzeba, że ocena czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność czy przewlekłość, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165). Ponadto wskazać należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wskazuje się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez Sąd sumy pieniężnej także z urzędu. Skarżąca nie uzasadniła swojego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w żaden sposób. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność przyznana na rzecz skarżącej ww. sumy pieniężnej, dlatego w tym zakresie skargę należało oddalić W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2, orzekł jak w pkt I, II, III, IV oraz V sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi – 100 zł oraz wynagrodzenie adwokata - 480 zł.