VII SAB/Wa 151/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. Ś. na bezczynność Wojewody [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie odpisu dokumentu z akt sprawy I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku A. Ś. o wydanie odpisu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1967 r. znak: [...] II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do dokonania czynności; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. Ś. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 1 czerwca 2021 r. A. Ś., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku o wydanie odpisu decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1967 r. nr [...] dotyczącej pozwolenia na budowę gazociągu i domagał się: 1. zobowiązania organu do załatwienia sprawy tj. wydania odpisu ww. decyzji, w terminie 7 dni od doręczenia organowi wyroku, 2. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenia organowi grzywny w wysokości 10 000 zł, 4. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 9 000 zł, 5. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi na bezczynność skarżący wskazał, że wnioskiem z 2 lipca 2020 r., zwrócił się do Wojewody [...] o wydania odpisu decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1967 r. nr [...]. Pomimo upływu ośmiu miesięcy od momentu jego złożenia, organ nie rozpoznał wniosku, ani nie wykonał innej czynności procesowej. Nadto nie wydał, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., postanowienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 k.p.a., jak również nie informował o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. Uczynił to dopiero po wniesieniu ponaglenia z dnia 8 marca 2021 r. Zawiadomieniami z dnia 9 marca 2021 r. i z dnia 5 maja 2021 r. organ poinformował skarżącego, że nie jest możliwe załatwienie wniosku w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wyznaczył kolejne terminy jego załatwienia. Minister Rozwoju Pracy i Technologii postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] - wydanym na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. uznał, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od doręczenia tego postanowienia. Skarżący podnosił, że sprawa była prosta, obejmowała jeden wniosek o wydanie odpisu dokumentu urzędowego, znajdującego się w dyspozycji organu. Mimo tego przez siedem miesięcy od chwili wszczęcia postępowania organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia. Pierwszą czynnością, którą wykonał, było skierowanie w dniu 10 lutego 2021 r. pisma do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o udostępnienie akt sprawy. Natomiast dopiero w dniu 9 marca 2020 r., a więc ponad osiem miesięcy od daty rozpoczęcia postępowania, zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Organ przekroczył kilkukrotnie termin do załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., a czynność, którą podjął, zmierzała wyłącznie do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego, od rozpoczęcia postępowania organ działał całkowicie nieefektywnie. Prowadził postępowanie w sposób naruszający wszelkie reguły wskazane w k.p.a., a także Konstytucji RP. Wniosek przez kilka miesięcy (tj. do dnia 9 marca 2020 r.) pozostawał bez reakcji organu. Wobec dopuszczenia się przez organ rażącej bezczynności domagał się wymierzenia mu grzywny w wysokości 10 000 zł. Dopiero na skutek wniesienia ponaglenia, skarżący otrzymał informację ze strony organu. Ponadto skarżący stwierdził, że sposób zachowania się organu podczas prowadzenia postępowania, nieproporcjonalnie długi termin oczekiwania na załatwienie prostej sprawy, uzasadniają przyznanie skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał, że zakończenie postępowania odwoławczego związanego z rozpatrzeniem zażalenia Operatora Gazociągu [...] S.A. na postanowienie Starosty [...] z dnia 26 maja 2020r. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1967 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji gazociągu na trasie odcinka: [...] - determinowało rozpatrzenie przedmiotowego wniosku. Uzależnione było od pozyskania dodatkowych dokumentów, w tym z Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny, a także od strony składającej zażalenie, które zostały przesłane do organu w dniu 5 i 6 lipca 2021 r. Po uzyskaniu tych dokumentów oraz po przeanalizowaniu możliwości rozpatrzenia wniosku o wydanie odpisu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1967 r., przy piśmie z dnia 15 lipca 2021 r., przesłał skarżącemu kopię ww. decyzji, udzielając tym samym odpowiedzi na złożony wniosek z dnia 8 lipca 2020 r. (data wpływu do organu). Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga była zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przedmiotowa skarga jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżący skierował do organu wymagane ponaglenie. Oceniając to, czy doszło do zarzuconej bezczynności w załatwieniu sprawy wskazać należy, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści powołanych przepisów wynika, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast zgodnie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Wojewoda [...] nie tylko nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, ale pomimo wyraźnego obowiązku wynikającego z treści art. 36 § 1 k.p.a. nie zawiadomił strony o niemożności dochowania terminu ustawowego, nie wskazał przyczyny zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Pierwsze powiadomienie skarżącego o braku możliwości rozpatrzenia sprawy oraz wskazanie nowego terminu jej rozpatrzenia nastąpiło po upływie ośmiu miesięcy od złożenia wniosku i już po wniesieniu ponaglenia na bezczynność organu wojewódzkiego. W ocenie Sądu fakt, iż działanie Wojewody [...] od dnia złożenia wniosku do dnia jego rozpoznania ograniczyło się w zasadzie do zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz zwrócenia się do Starostwa Powiatowego w [...] o nadesłanie akt dotyczących przedmiotowej decyzji, które w zasadzie związane było z prowadzeniem przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie rozpatrzenia zażalenia Operatora Gazociągu [...] S.A. na postanowienie Starosty [...] dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, nie zaś z wniosku skarżącego, należy zakwalifikować jako bezczynność organu. Jednocześnie wobec faktu, że w dacie wydawania wyroku przez Sąd, w aktach sprawy znajdowało się pismo z dnia 15 listopada 2021 r. znak [...], z którego wynika, że organ przesłał skarżącemu kopię decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1967 r. rozpoznając tym samym wniosek z dnia 2 lipca 2021 r., postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania odpisu decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż pomimo, że odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania aktu, to nadal istniała podstawa do oceny prowadzonego przez organ postępowania w zakresie opieszałości, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19. Zdaniem Sądu, zaistnienie bezczynności jest rzeczą naganną i w okolicznościach sprawy oczywistą, to nie przesądza automatycznie o rażącym naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia, Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Przekroczenie terminu musi być znaczne i oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W tym przypadku Sąd uznał, że opóźnienie skarżonego organu w rozpoznaniu wniosku jawi się jako "zwykłe". Organowi nie można przypisać złej woli i umyślnego odwlekania rozpoznania wniosku dotyczącego wydania odpisu żądanej decyzji. W ocenie Sądu, choć organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku i wydaniu odpisu decyzji, to jednak uwzględniając sam charakter żądania strony opóźnienie w jego realizacji nie mogło spowodować istotnie negatywnych skutków. Uzasadniało to odstąpienie od przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, co spowodowało, że Sąd oddalił skargę w tym zakresie. W orzecznictwie wskazuje się, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, czy też przewlekłość (wyrok NSA z 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 950/18). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu orzekającego i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Dodać należy, że wymierzenie grzywny organowi nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2430/14). W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne i w związku z tym żądanie skarżącego również w tym zakresie musiało zostać oddalone. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając - stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (100 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (480 zł).