VII SAB/Wa 178/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. zobowiązuje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania w terminie 30 dni wniosku K. P. z dnia [...] października 2011 r. skierowanego do tego organu; II. stwierdza, że bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. K. P. dochodziła stwierdzenia nieważności oraz wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2011 r., znak: [...] dot. przebudowy wojskowej sieci elektroenergetycznej i teletechnicznej w związku z kolizją z projektowanym terminalem [...]na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Postanowieniem z dnia [...]marca 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia, na wniosek K. P., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2011 r., Nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił Portowi Lotniczemu [...]pozwolenia na budowę Terminala [...] na działce nr ewid. [...], obr. [...], jako części inwestycji "Rozbudowa Portu Lotniczego [...] na części lotniska wojskowego [...] w zakresie umożliwiającym obsługę samolotów lotnictwa cywilnego ujętej w pkt 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 8, poz. 52)". Jednocześnie organ wyjaśnił, że wniosek z dnia [...]października 2011 r. o wstrzymanie wykonania w/w decyzji Wojewody [...]cyt. "z dnia [...]września 2011 r." jako pochodzący od podmiotu nie posiadającego przymiotu strony, nie mógł zostać uwzględniony. W dniu [...]kwietnia 2012 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem z dnia [...]marca 2012 r. Wnioskiem z dnia [...]maja 2012 r. skarżąca złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podając, iż wzywa organ do rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...]października 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2012 r.) skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc, iż organ mimo upływu ośmiu miesięcy nie rozpoznał jej wniosku z dnia [...]października 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku K. P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (uzupełnionego pismami z dnia [...]maja 2012 r. i z dnia [...]czerwca 2012 r.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie z dnia z dnia [...]marca 2012 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę z dnia [...]lipca 2012 r. organ przedstawił relację z dotychczasowego postępowania wskazując, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], nr [...] został rozpatrzony. Bez znaczenia, w ocenie organu pozostaje okoliczność, iż w treści wniosku skarżąca jako przedmiot inwestycji wskazała przebudowę wojskowej sieci elektroenergetycznej i teletechnicznej w związku z kolizją z projektowanym terminalem (...). Na etapie całego prowadzonego przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowania wnioskodawczyni nie podnosiła okoliczności, jakoby organ błędnie określił przedmiot niniejszego postępowania. Z akt sprawy nie wynika także, aby skarżąca jednoznacznie wskazała (podając datę decyzji, znak i organ wydający rozstrzygnięcie) inną decyzję, o której weryfikację wnosi. Stąd też, w ocenie organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że pozostawał w bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku z dnia [...]października 2011 r. oraz, że postępowanie prowadzone było przewlekle. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W niniejszej sprawie skarżąca wyczerpała tryb, o którym mowa w powołanym przepisie, co potwierdza powołane na wstępie rozważań Sądu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2012r. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi stwierdzić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Całkowicie niezrozumiałe jest twierdzenie organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, iż rozpoznał on wniosek skarżącej zawarty w piśmie z dnia [...]października 2011 r. wydając postanowienie z dnia [...]marca 2012 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2011 r., [...]. Wbrew stanowisku organu wniosek z dnia [...]października 2011 r. określał precyzyjnie datę wydania decyzji, której dotyczył tj. dzień [...]września 2011r., wskazywał też organ i przedmiot orzeczenia, którego weryfikacji domagała się strona skarżąca w trybie nieważnościowym. W przypadku podjęcia przez organ wątpliwości, co do treści wniosku winien on był wyjaśnić rzeczywistą wolę wnioskodawczyni. Organ nie mógł w sposob dowolny, samodzielnie ustalić przedmiotu żądania strony. Jak wynika z akt sprawy oran nie podjął żadnych działań wyjaśniających w tym zakresie, mimo, iż wnioskiem z dnia [...]maja 2012 r. skarżąca złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podając, iż wzywa organ do rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...]października 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]wrzesnia 2011 r. Również wtedy ogan nie podjął czynnosci mających na celu rozpoznie włąciwego żądana strony skarżącej. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Twierdzenie powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie również w doktrynie, gdzie wskazuje się, że bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym to pewien stan prawny wynikający z niezrealizowania normy kompetencyjnej i naruszenia normy zobowiązującej do realizacji kompetencji (M. M., Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, [...], s. [...]). Bezczynność organu administracji zachodzi w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wskazać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa". Biorąc powyższe pod uwagę, nie ulega wątpliwości, iż skarga na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest w pełni uzasadniona. Należy podkreslić, iż na rozprawie w dniu [...] listopada 2012 r., przed tutejszym Sądem pełnomocnik organu wyjaśnił, że faktycznie nie rozpoznano wniosku skarżącej z dnia [...]października 2011 r. ponieważ w wyniku jego złej interpretacji rozpoznano zasadność wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do innej decyzji niż opisana we wniosku. Wobec przedstawionego stanu sprawy Sąd uznał, że zaistniała bezczynność ma charakter rażący. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która to ustawa znowelizowała m. in. art. 149 p.p.s.a., wprowadzając w § 1 obowiązek każdorazowego stwierdzania przez sąd rażącego bądź nie naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość – przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli od 17 maja 2011 r. W ocenie Sądu, za uznaniem, iż w rozpatrywanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przemawia w pierwszym rzędzie jej długotrwałość. Kodeks określa wprost datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, uznając, że jest to dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). To od dnia wszczęcia postępowania rozpoczynają bieg terminy załatwiania spraw. W niniejszej sprawie jest to dzień [...]listopada 2011 r. (data wpływu podania do Głównego Inspektora Organu Nadzoru Budowlanego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku). Od daty złożenia wniosku przez skarżącą, do dnia orzekania przez Sąd minęło ponad jedenaście miesięcy. W tym czasie organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym bardziej do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek, czym rażąco naruszył przepis art. 35 k.p.a. Dodatkowego podkreślenia wymaga to, że organ miał świadomość, że podjęte rozstrzygnięcia nie dotyczyły żądania objętego wnioskiem skarżącej. Okoliczność tę, na rozprawie przed tutejszym Sądem, jednoznaczne potwierdził pełnomocnik organu.. Organ nie dochował również obowiązku zawiadamiania stron o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy, czym z kolei naruszył przepis art. 36 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązano organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...]października 2011 r. w terminie wskazanym w sentencji. Na marginesie wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny orzekając o bezczynności organu na podstawie art. 149 p.p.s.a. może tylko orzec o obowiązku wydania orzeczenia w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 287/10, LEX 745201). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.