VII SAB/Wa 183/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia I. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; II. stwierdza, że Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; V. oddala skargę w przedmiocie przewlekłości postępowania; VI. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego P. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W piśmie z dnia 1 września 2021 r. P. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu polegającą na niezałatwieniu, w ustawowym terminie, jego zażalenia na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dni [...] lipca 2017 r., nr [...] na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego nie rozpatrzono wniesionego zażalenia, nie zawiadomiono również strony o nowego terminu załatwienia sprawy. Dodatkowo postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy, co stanowi zasadnym postawienie zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania. Z tego powodu wniósł o stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zobowiązanie Ministra do niezwłocznego zakończenia postępowania zażaleniowego oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z dnia 1 listopada 2021 r. Skarżący uzupełnił swoją skargę wskazując, że na żadnym etapie postępowania zażaleniowego nie był informowany o przyczynach zwłoki, nie wyznaczono też nowego terminu na załatwienie sprawy. W toku postępowania administracyjnego złożył dwa dodatkowe pisma procesowe z uzupełnieniem zażalenia, ostatnie zostało wysłane w dniu 11 czerwca 2021 r. W jego ocenie od tej daty należy liczyć bezczynność i przewlekłość postępowania. W dniu 30 sierpnia 2021 r. wysłał do organu ponaglenie. Podał również, że w sprawie z jego skargi WSA w Warszawie stwierdził już bezczynności Ministra Kultury w bliźniaczej sprawie i mimo to nie wyciągnięto z tego wniosków. Wniósł również o zobowiązanie Ministra do niezwłocznego odesłania akt sprawy do organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – zwaną dalej Ppsa). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga P. F. dotyczyła bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, zatem mogła zostać rozpoznana w tym trybie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznaje za dopuszczalne obejmowanie jedną skargą zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skarga obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę administracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygać spór o legalność aktu lub podjęcia czynności. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12). Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie uczyniono zarówno bezczynność jak i przewlekłość postępowania wynikającą z niezałatwienia zażalenia wniesionego przez skarżącego w postępowaniu prowadzonym przez [...] Konserwatora Zabytków. Z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego wynika, że zażalenie P. F. na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dni [...] lipca 2017 r., nr [...] wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] stycznia 2021r. Zostało ono przekazane do organu odwoławczego przy piśmie z dnia 13 stycznia 2021 r. Do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wpłynęło w dniu 20 stycznia 2021 r. W dniu 12 marca 2021 r. do organu odwoławczego wpłynęło uzupełnienie zażalenia. Kolejne pismo skarżącego z korektą uzasadnienia zażalenia wpłynęło w dniu 11 czerwca 2021 r. W dniu 1 września 2021 r. skarżący złożył ponaglenie. W dniu [...] września 2021 r. Minister załatwił sprawę i postanowieniem nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie. Załatwienie sprawy przez organ administracji, po wniesieniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa skargi do sądu, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania takiej skargi. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania działa w oparciu i art. 149 Ppsa. W przypadku załatwienia sprawy przez organ Sąd powinien orzec o istotnych dla tego postępowania kwestiach: stwierdzić, czy w sprawie miały miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - art.149 § 1 pkt 3 Ppsa, a jeśli tak, to ocenić, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 2 Ppsa. Sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa (art.149 § 2 Ppsa). Przechodząc do oceny zasadności skargi należ wyjaśnić, jak rozumieć należy pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania i wskazać, że oba pojęcia mają swoją definicję legalną. Pojęcie bezczynności organu zostało zdefiniowane w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Stosownie do art. 35 § 3 Kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kpa). Z kolei art. 36 § 1 Kpa nakazuje organowi - wobec niezałatwienia sprawy w terminie - powiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przysługującym jej prawie do wniesienia ponaglenia. Organ jest zatem bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 Kpa. Definicję pojęcie przewlekłości postępowania zawiera przepis art. 37 § 1 pkt 2 Kpa. W rozumieniu tego przepisu przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, przy czym pojęcie to nie może być utożsamiane z niezałatwieniem sprawy w terminie. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia bezczynnością organu. Zażalenie na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] wraz z aktami sprawy wpłynęło do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w dniu 20 stycznia 2021 r. Zostało rozpatrzone w dniu 9 września 2021 r. Z zestawienia ww. dat wynika, że postępowanie zażaleniowe trwało ponad 7 miesięcy. Termin ten znacząco przekracza wskazany w art. 35 § 3 Ppsa czas jednego miesięcy niezbędny dla załatwienia sprawy w postepowaniu odwoławczym (tu: zażaleniowym). Z akt sprawy nie wynika, by w toku tego postępowania Minister prowadził czynności wyjaśniając. Minister nie informował również strony o przyczynach zwłoki, nie wyznaczał też nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie nie doszło do opóźnień spowodowanych z powodu strony, czy sytuacji niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 Kpa. Kwestia bezczynności organu jest zatem, w ocenie Sądu, bezsporna. Mając na uwadze, że przed rozpoznaniem skargi na bezczynność w dniu [...] września 2021 r. Minister rozpatrzył zażalenie skarżącego na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2020 r. bezprzedmiotowe stało się żądanie zawarte w skardze o zobowiązanie organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe obligowało Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, do umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania do rozpatrzenia odwołania, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji. Działając na podstawie art. 149 [pic] 1a Ppsa Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do przewlekłości postępowania miało charakter rażący, powinna być dokonana m.in. przez pryzmat stopnia skomplikowania sprawy. W rozpatrywanej sprawie ani rodzaj czynności dowodowych, które musiał wykonać organ, ani stopień skomplikowania sprawy nie uzasadniał tak długiego czasu jej załatwiania. Jak wynika z załączonych akt postepowania organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie bez podejmowania jakichkolwiek czynności wyjaśniających opierając się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. W tych okolicznościach czas załatwienia zażalenia trwający prawie 8 miesięcy nie znajduje usprawiedliwienia. Przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, dla uznania rażącego naruszenia prawa, przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 871/17, z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1315/20). W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że konieczne jest stwierdzenie rażącej bezczynności Ministra w rozpatrzeniu zażalenia P. F. W skardze skierowanej do Sądu P. F. domagał się także stwierdzenia, że z uwagi na czas rozpatrywania sprawy doszło do przewlekłości postepowania. Zgodnie z art. 37 §1 pkt 2 Kpa do przewlekłości postępowania dochodzi, wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie, zważywszy na czas załatwienia sprawy i brak podejmowania przez organ w tym okresie usprawiedliwiających ten czas czynności procesowych, niewątpliwie można by uznać, iż postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd jednak oddalił skargę w przedmiocie przewlekłości postępowania. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie Sądu orzekającego, iż w okolicznościach tej sprawy doszło do bezczynności postępowania, a skoro tak, to wyklucza to możliwość orzeczenia, że w tym samym czasie i w tych samych okolicznościach doszło równocześnie do przewlekłości postępowania. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 29/19 w postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy. Sąd stanowisko to podziela. Skoro w sprawie organ przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, to znajduje się w bezczynności. Jest to pojęcie szersze, nie zależy od oceny Sądu, a sama instytucja skargi na bezczynność zapewnia stronie postępowania oczekiwaną ochronę w zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy. Przypomnieć należy, że obie skargi, których sposób załatwienia przez sąd określa przepis art. 149 Ppsa służą temu samemu celowi – przeciwdziałaniu niezałatwieniu sprawy przez organ administracji. Umieszczenie obu skarg w tych samych jednostkach redakcyjnych i ich łączne unormowanie pozwala na uznanie ich tożsamego charakteru prawnego chociaż, co niewątpliwe, obie skargi zostały zróżnicowane co do warunków ich wniesienia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania miała zwiększyć ilość środków zaskarżenia w przypadku nieefektywnego działania organów. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks Postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. poz. 18) wynika, że "Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje , że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując tylko czynności pozorne co powoduje, że formalnie nie są bezczynne (...) Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie) będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych" W rozpatrywanej sprawie organ niewątpliwie prowadził postepowanie opieszale, jednak czynił to w sytuacji przekroczenia terminów, o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 Kpa, co oznacza, w ocenie Sądu, że pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu w rozpatrywanej sprawie "konsumuje" stan przewlekłości postępowania. Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 151 Ppsa Sąd skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, oddalił. W sytuacji wniesienia w jednej skardze skargi na bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania sprawie, nie jest możliwe przyjęcie, że w tym samym czasie w prowadzonym postępowaniu doszło jednocześnie do przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności organu. Taka sytuacja oznaczałaby konieczność odrębnego orzekania w każdej ze spraw, co przeczy normatywnemu celowi regulacji z art. 149 Ppsa, jakim jest przymuszenie organu do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o charakterze naruszenia prawa (rażącym lub nie) w związku z niezałatwieniem sprawy. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd z urzędu wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Decydując o wymierzeniu grzywny Sąd miał na uwadze długość okresu niezałatwienia sprawy, a także fakt, że nie jest to pierwsza uwzględniona skarga P. F. na bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (co wskazano w skardze i co Sąd ustalił na podstawie bazy orzeczeń – zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. VII SAB/Wa 55/20). Naruszenie terminów załatwienia sprawy nie było bowiem jednostkowym przypadkiem. Na podstawie art. 149 § 2 Ppsa w zw. z art. 154 § 6 Ppsa orzeczono jak w pkt IV sentencji. Odnosząc się do wniosku o zobowiązanie Ministra do niezwłocznego odesłania akt sprawy do organu I instancji należy wskazać, że pozostaje ono poza kognicją Sądu orzekającego w sprawie dotyczącej bezczynności i przewlekłości. Na marginesie jedynie trzeba wskazać, że zwrot akt sprawy organowi I instancji przez organ II instancji powinien być wykonany niezwłocznie po wydaniu rozstrzygnięcia, w innym przypadku może naruszać zasadę szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 Kpa. O kosztach postępowania, w pkt VI sentencji, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa.