VII SAB/Wa 19/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. J. na bezczynność [...] Szpitala [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie wydania dokumentacji medycznej I. zobowiązuje [...] Szpital [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do udostępnienia I. J. dokumentacji medycznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] września 2015 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od [...] Szpitala [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz I. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SAB/Wa 19/16 UZASADNIENIE I. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] Szpitala [...] w sprawie udostępnienia dokumentacji lekarskiej jej zmarłego męża S. J., w szczególności : historii choroby z SOR Szpitala [...] z dnia [...] maja 2015r.,historii choroby z Kliniki Neurologii tego szpitala z okresu [...] maja 2015r. oraz dokumentacji z sekcji zwłok przeprowadzonej w szpitalu. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora [...] Szpitala [...] do wydania skarżącej ( za opłatą) kopii żądanej dokumentacji medycznej – stosownie do treści art. 26 ust 1 i 2 oraz art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta ( Dz.U z 2012r., poz. 159). W piśmie z dnia 23 marca 2016r. podniosła, że zgodnie z argumentacja zawartą w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. I OSK 667/11 – skargi na niepodjęcie czynności w zakresie wydania dokumentacji medycznej jako czynności materialno-technicznej nie musi poprzedzać żaden środek zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z tym wyrokiem art. 52 § 3 P.p.s.a., wymagający wyprzedzenia skargi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Dlatego skarżąca nie poprzedziła skargi takim wezwaniem. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżąca w dniu 18 września 2015r. wniosła o udostępnienie jej przez [...] Szpital [...] dokumentacji lekarskiej jej zmarłego męża S. J., w szczególności : historii choroby z SOR Szpitala [...] z dnia [...] maja 2015r.,historii choroby z Kliniki Neurologii tego szpitala z okresu [...] maja 2015r. oraz dokumentacji z sekcji zwłok dotyczącej jej zmarłego męża S. J.. Do wniosku dołączyła odpis pełnomocnictwa udzielonego jej w dniu 13 maja 2008r. przez męża S. J. upoważaniającego do udostępniania jej dokumentacji medycznej na wypadek jego śmierci. Oryginał powyższego pełnomocnictwa został złożony w Przychodni Rejonowo-Specjalistycznej przy ul. [...] w [...]. [...] Szpital [...] pismem z dnia 25 września 2015 r. odmówił udostępnienia skarżącej dokumentacji medycznej jej męża S. J. pacjenta Szpitala [...] z tego powodu, że upoważnienie dla skarżącej udzielone było w innym podmiocie leczniczym, co w ocenie Szpitala, nie jest wystarczające do udostępnienia dokumentacji medycznej. W odpowiedzi na skargę na bezczynność [...] Szpital [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a.", obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. w terminach przewidzianych przepisami. W myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny lub czynność nie zostały podjęte. Wystarczy stwierdzenie, iż organ nie zastosował się do przepisu regulującego konieczność działania w określonym czasie. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na bezczynność organu, obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Analizując w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi w tego typu sprawach należy podnieść, że została ona już co do zasady przesądzona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 958/12. NSA oddalając skargę na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt VII SO/Wa 53/12 o wymierzeniu Szpitalowi grzywny stwierdził, że zakład opieki zdrowotnej jest zakładem administracyjnym, który z uwagi na unormowania stanowiące podstawę tworzenia i działalności tego rodzaju zakładów, w określonym zakresie wykonuje funkcje z zakresu administracji publicznej. Stosunek prawny pomiędzy takim zakładem a pacjentem, w zakresie udostępniania pacjentowi dotyczącej jego osoby dokumentacji medycznej jest stosunkiem administracyjnoprawnym, udostępnienie zaś tej dokumentacji następuje w drodze działania (czynności) zakładu, które może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W obecnym stanie prawnym obowiązek jaki ciąży na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych podlega zatem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Mając bowiem na uwadze wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP prawo dostępu każdego do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, należy przyjąć, iż możliwość szerokiego dysponowania powyższymi informacjami sprawia, że w tym zakresie podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych należy zaliczyć do kategorii władzy publicznej. Ponadto zdaniem Sądu - jak trafnie podniosła skarżąca - wniesienie skargi na bezczynność w zakresie wydania dokumentacji lekarskiej, jako czynności materialno-technicznej, nie wymaga uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu do okoliczności rozpoznawanej skargi na bezczynność podzielić należy argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11 w którym, zauważono, iż niepodjęcie takiej czynności może świadczyć o bezczynności organu. Możliwość zaś wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a. wobec czego skarga na bezczynność organu nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 P.p.s.a., przy czym ustawa o prawach pacjenta tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie przewiduje ich również ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.". Przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia, ale tylko wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie K.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o prawach pacjenta, jak i w zakresie aktów i czynności K.p.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 P.p.s.a. W tej sytuacji skarga I. J. na bezczynność [...] Szpitala [...] w [...] w udostępnieniu dokumentacji medycznej S. J. jest dopuszczalna i to bez konieczności wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy na wstępie podnieść, że prawo do udostępnienia dokumentacji medycznej dotyczącej pacjenta przez sporządzenie jej kopii skarżąca wywodzi z treści art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.), dalej "u.p.p.". Art. 26 ust. 1 u.p.p. stanowi, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Zgodnie zaś z ust. 2, po śmierci pacjenta, prawo wglądu w dokumentację medyczną ma osoba upoważniona przez pacjenta za życia. W ust. 3 i 4 ustawodawca wskazał inne podmioty, jakim udostępnia się dokumentację medyczną. Sposoby "udostępniania" dokumentacji medycznej wymienione natomiast zostały w art. 27 u.p.p. Są to: 1) wgląd w dokumentację w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, 2) sporządzenie wyciągów, odpisów lub kopii oraz 3) wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia tej dokumentacji. W treści § 8 obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 177, ze zm.) określono, że w dokumentacji indywidualnej wewnętrznej zamieszcza się lub dołącza do niej: 1) oświadczenie pacjenta o upoważnieniu osoby bliskiej do uzyskiwania informacji o jego stanie zdrowia i udzielonych świadczeniach zdrowotnych, ze wskazaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej oraz danych umożliwiających kontakt z tą osobą, albo oświadczenie o braku takiego upoważnienia; 2) oświadczenie pacjenta o upoważnieniu osoby bliskiej do uzyskiwania dokumentacji, ze wskazaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej, albo oświadczenie o braku takiego upoważnienia; 3) oświadczenie pacjenta o wyrażeniu zgody albo zezwolenie sądu opiekuńczego na przeprowadzenie badania lub udzielenie innego świadczenia zdrowotnego, na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy o prawach pacjenta. Podkreślić należy, że w przepisach wyżej przywołanych przewidziano możliwość zawarcia takich upoważnień w indywidualnej wewnętrznej dokumentacji lub też dołączenia do tej dokumentacji takiego oświadczenia. Z wymienionych przepisów wynika zatem, że pacjent może sporządzić takie oświadczenie zarówno w ramach jak i poza dokumentacją medyczną i tylko od jego woli zależało będzie jaką treść i jaki zakres upoważnienia obejmie to oświadczenie. Jeśli oświadczenie to przybiera najszerszą możliwą formę o upoważnieniu określonej osoby do uzyskiwania dokumentacji medycznej pacjenta, i zostanie załączone do historii określonej choroby, to niezależnie od tego który podmiot medyczny będzie świadczeniodawcą wytwarzającym dokumentację medyczną związaną z tą chorobą, ma obowiązek respektowania oświadczenia wskazującego upoważnioną osobę do uzyskiwania dokumentacji, zarówno za życia jak i po śmierci pacjenta. Racją prawną przepisów dotyczących takiego oświadczenia jest to, że oświadczenie takie wskazujące osobę upoważnioną do zapoznania się z dokumentacją, stanowi z woli pacjenta podstawę uchylającą, wobec takiej osoby, obowiązek zachowania tajemnicy lekarskiej ujawnionej w dokumentacji medycznej, o której mowa w art. 13, art. 24 u.p.p. Należy, bowiem pamiętać, że art. 14 ust. 2 pkt 3 u.p.p. wyłącza obowiązek zachowania tajemnicy w przypadku gdy pacjent lub jego przedstawiciel ustawowy wyrażą zgodę na ujawnienie tajemnicy. Skarżąca I. J. dniu 18 września 2015r. wniosła o udostępnienie jej przez [...] Szpital [...] dokumentacji lekarskiej jej zmarłego męża S. J., w szczególności : historii choroby z SOR Szpitala [...] z dnia [...] maja 2015r.,historii choroby z Kliniki Neurologii tego szpitala z okresu [...] maja 2015r. oraz dokumentacji z sekcji zwłok dotyczącej jej zmarłego męża S. J.. Do wniosku dołączyła odpis pełnomocnictwa udzielonego jej w dniu 13 maja 2008r. przez męża S. J. upoważaniającego do udostępniania jej dokumentacji medycznej na wypadek jego śmierci. Oryginał powyższego pełnomocnictwa został złożony w Przychodni Rejonowo-Specjalistycznej przy ul. [...] w [...], a więc w innym podmiocie leczniczym. Zdaniem Sądu, nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby traktować oświadczenie pacjenta upoważniające osobę bliską do uzyskania jej dokumentacji medycznej, jako sporządzone tylko na użytek świadczeniodawcy, który założył historię choroby, w której oświadczenie takie się znalazło. Zostało ono bowiem sporządzone w związku z określonym zdarzeniem medycznym, które poddawane było leczeniu nie tylko przez świadczeniodawcę sporządzającym tę historię, ale też przez kolejnego świadczeniodawcę, w tym przypadku [...] Szpital [...] który nie pobrał od pacjenta odpowiedniego upoważnienia uniemożliwiając przez to potwierdzenie oświadczenia złożonego wcześniej. W ocenie Sądu, wobec braku oświadczenia pacjenta, że nie życzy on sobie, by ktokolwiek miał dostęp do jego dokumentacji medycznej, uprzednio udzielone upoważnienie, choćby zostało złożone w innej placówce medycznej, zachowuje moc i może stanowić podstawę udostępnienia dokumentacji medycznej tej osobie, na rzecz której zostało ustanowione. Biorąc pod uwagę reguły wykładni systemowej i celowościowej oraz dobro pacjenta i jego najbliższych należy jednoznacznie przyjąć pogląd, że oświadczenie pacjenta o możliwości udostępnienia dokumentacji medycznej osobie najbliższej, złożone również w innej placówce medycznej i nie odwołane w żaden sposób (wyraźny lub dorozumiany) powoduje, że oświadczenie to zachowuje swoją moc również w innych placówkach ochrony zdrowia skoro jest dołączane do karty choroby w ramach indywidualnej dokumentacji pacjenta. Przyjęcie innego rozumowania prowadziłoby do nieakceptowalnych z punktu widzenia wykładni prawa, ale i zasad logicznego rozumowania sytuacji. Reasumując stwierdzić należało, że w odniesieniu do żądania skarżącej udostępnienia dokumentacji medycznej leczenia jej męża S. J. pozostawał w bezczynności co najmniej od dnia 19 września 2015 r. i w bezczynności tej pozostaje do chwili wyrokowania w niniejszej sprawie, pomimo obowiązku wynikającego z art. 26 ust. 2 u.p.p., a także z § 8, § 15 i § 78 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 pkt 1 Ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku. Przystępując do oceny, czy bezczynność Szpitala miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie bezczynność [...] Szpitala [...] należało zakwalifikować jako nie noszącą znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.