VII SAB/Wa 20/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J L i A L na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie samowolnie wzniesionego budynku gospodarczo – garażowego na działce o nr. ew. [...] w miejscowości [...] w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżących J L i A L kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 16 lutego 2016 r. J L reprezentowana przez syna P L jako pełnomocnika i A L (dalej jako "skarżący") wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako "PINB [...]" lub "organ") zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 133 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 1960 r. Nr 30 poz. 168 ze zm., dalej jako "Kpa") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili tok dotychczasowego postępowania administracyjnego. Wskazali, że w dniu [...] lipca 2013 r. złożyli pismo zawierające wniosek o sprawdzenie legalności budynku gospodarczo – garażowego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], stanowiącego własność M i J S (dalej jako "inwestorzy"). Przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości 0,5 m od granicy działki o nr ew. [...], będącej własnością skarżących. W dniu [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB w [...]") wszczął na ww. wniosek postępowanie administracyjne w sprawie legalności ww. budynku. W związku z tym, że PINB w [...] w ciągu 10 miesięcy od wpływu wniosku nie wydał decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a jego działanie miało charakter przewlekły i pozorny, skarżący złożyli do organu II instancji, czyli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także jako "[...]WINB w [...]" lub "organ II instancji"), zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. [...]WINB w [...] uznał ww. zażalenie na przewlekłość za zasadne i wyznaczył PINB w [...] dodatkowy 30-dniowy termin na zakończenie przedmiotowego postępowania, pouczając skarżących jednocześnie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy. W dniu [...] listopada 2014 r. skarżący złożyli skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt VII SAB/Wa 107/14 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył temu organowi grzywnę w kwocie 1000 zł. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. [...]WINB w [...] wyłączył PINB w [...] od udziału w postępowaniu administracyjnym z zakresu nadzoru budowlanego i przekazał prowadzenie ww. sprawy PINB [...]. W dnia [...] grudnia 2014 r. PINB [...] otrzymał akta sprawy. W dniu [...] stycznia 2015 r. organ zawiadomił strony postępowania o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin oraz wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. [...] przeprowadził dowód z oględzin. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ nakazał inwestorom usunięcie do dnia [...] maja 2015 r. braków w przedłożonym przez nich projekcie budowlanym. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżący złożyli za pośrednictwem PINB [...] zażalenie do [...]WINB w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB [...]. W dniu [...] maja 2015 r., organ przedłużył termin na uzupełnienie dokumentacji przez inwestorów do [...] czerwca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla inwestorów. [...]WINB w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. uchylił postanowienie organu z [...] czerwca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budynku garażowo-gospodarczego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia granic działek. W wyniku wezwania organu przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa, [...]WINB w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. uznał zażalenie na bezczynność organu, jednakże odmówił wyznaczenia organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Skarżący podnieśli, że pomimo upływu w dniu [...] czerwca 2015 r. wyznaczonego terminu na zakończenie postępowania, organ nie wydał dotychczas stosownego aktu administracyjnego. Oznacza to, że przez okres dwóch i pół roku wniosek skarżących nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 Kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 Kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 Kpa. Dodatkowo zażalenie skarżących na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, PINB [...] przekazał do organu II instancji dopiero po trzech tygodniach. Nie dotrzymał tym samym ustawowego terminu 7 dni na przesłanie zażalenia do [...]WINB w [...] naruszając art. 133 Kpa. Mając na uwadze, że w przedmiotowym postępowaniu zapadł już jeden prawomocny wyrok stwierdzający przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w [...] z rażącym naruszeniem prawa oraz to, że PINB [...] dokonywał czynności w miesięcznych i kilkumiesięcznych odstępach czasu, co również świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania, zasadnym jest przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do zarzutu bezczynności podniósł, że w niej nie pozostaje, bowiem postępowanie zostało zawieszone. W kwestii przewlekłości postępowania wskazał, że sprawa była prowadzona przez dwa organy. PINB [...] prowadzi ją od [...] grudnia 2014 r. Do dnia [...] kwietnia 2015 r. prowadził ustalenia w przedmiocie odnalezienia dokumentacji budynku we właściwych organach. W międzyczasie dokonano oględzin inwestycji. Dopiero po analizie dokumentów otrzymał od innych organów mógł wydać decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. Na termin załatwienia sprawy wpływ miała też szczupła obsada kadrowa organu oraz wielość prowadzonych postępowań administracyjnych. Nie bez znaczenia jest także fakt, że sprawa nie dotyczy terenu znajdującego się pod właściwością miejscową organu i została przekazana z innego powiatu. Załatwienie sprawy opóźnił również fakt braku akt sprawy, które przesłano do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym zważył co następuje: skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie budynku gospodarczo - garażowego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 Kpa zażalenie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania otworzyli sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Wyjaśnić należy, że bezczynność organu może występować wówczas, gdy właściwy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przepisami prawa. Organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 Kpa). Załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa). Ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) wprowadził również możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności sprawy. Uzasadniając swoją skargę skarżący podnoszą, że pomimo upływu w dniu [...] czerwca 2015 r. wyznaczonego terminu na zakończenie postępowania, organ nie wydał jednak stosownego aktu administracyjnego. Tym samym, przez okres dwóch i pół roku ich wniosek nie został rozpoznany. Skoro zaś w przedmiotowym postępowaniu zapadł już jeden prawomocny wyrok sądu administracyjnego stwierdzający przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w [...] (który to poprzednio prowadził postępowanie) z rażącym naruszeniem prawa oraz to, że organ dokonywał czynności w miesięcznych i kilkumiesięcznych odstępach czasu, w ocenie skarżących ich skarga jest zasadna. Zgodzić się należy ze skarżącą, że w niniejszej sprawie dotyczącej budynku gospodarczo - garażowego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W sytuacji bowiem, gdy organ otrzymał w dniu [...] grudnia 2014 r. otrzymał od PINB w [...] akta sprawy, winien niezwłocznie podjąć czynności w sprawie zmierzające do jej ostatecznego załatwienia. Tymczasem organ, dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r., a więc po upływie ponad miesiąca od otrzymania przedmiotowych akt, zawiadomił strony postępowania o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin wyznaczając nowy termin do załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2015 r. Następnie w dniu [...] marca 2015 r., a więc dopiero po ponad dwóch miesiącach od otrzymania akt, organ przeprowadził dowód z oględzin. Kolejną czynnością w sprawie było wydanie przez organ w dniu [...] kwietnia 2015 r., a więc po okresie ponad półtora miesiąca od dokonania oględzin postanowienia nakazującego inwestorom usunięcie do dnia [...] maja 2015 r. braków w przedłożonym przez nich projekcie budowlanym. W dniu [...] maja 2015 r., organ przedłużył termin na uzupełnienie dokumentacji przez inwestorów do [...] czerwca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla inwestorów. Powyższe rozstrzygnięcie organu zostało uchylone przez [...]WINB w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. organ zawiesił zaś przedmiotowe postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia granic działek. Powyższe postanowienie zostało wprawdzie utrzymane w mocy przez organ II instancji, niemniej jednak tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 697/16 uchylił ww. postanowienia stwierdzając, że brak było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania, bowiem nie zaistniały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ niewątpliwie przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie ostatecznie pozostając w bezczynności. Przede wszystkim prowadził postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Organ nie podejmował również stosownych czynności w terminie określonym przepisami prawa. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zobowiązanie przez Sąd organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie samowolnie wzniesionego budynku gospodarczo - garażowego usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku (punkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdzając, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt drugi sentencji niniejszego wyroku), nie uznał jednak, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt trzeci sentencji niniejszego wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy. Organ podejmując czynności w sprawie, dokonywał zaś powyższego z nieznacznym uchybieniem terminów do jej załatwienia. Ponadto, w ocenie Sądu, na wydłużenie postępowania w sprawie wpływ mógł mieć również fakt, że sprawa nie dotyczy terenu znajdującego się pod właściwością miejscową organu i została przekazana z innego powiatu. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przez skarżących na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (punkt czwarty sentencji niniejszego wyroku). Z tych względów, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 oraz art. 209 p.p.s.a.