VII SAB/Wa 201/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.P. i M. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do rozpatrzenia odwołania M.P. i M.P. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia. [...]marca 2021 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania wskazanego w pkt I; III. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. P. i M.P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W dniu 24 sierpnia 2021 r. M P i M P wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]marca 2021 r. o odmowie nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na właściciela nieruchomości gruntowej - działki nr [...], położonej w miejscowości [...]. Stan faktyczny i prawny tej sprawy przedstawia się w sposób następujący. Decyzją z dnia [...]marca 2021 r. nr [...]Wójt Gminy [...] orzekł o odmowie nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na właściciela działki nr ew. [...] MW. Odwołanie od tej decyzji w dniu 15 kwietnia 2021 r. wnieśli wnioskodawcy M P i M P. W dniu 26 kwietnia 2021 r. akta sprawy wraz z odwołaniem wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (znak sprawy: [...]). W dniu 29 czerwca 2021 r. skarżący wnieśli ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], lecz nie zostało ono rozpoznane. W dniu 24 sierpnia 2021 r. M P i M P wnieśli zatem skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia ich odwołania. Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostaje w bezczynności w sprawie zainicjowanej odwołaniem od decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...]marca 2021 r., 2) nałożenie na organ obowiązku załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie zainicjowanej niniejszą skargą, 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Dodatkowo skarżący wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 36 § 1 k.p.a. polegającego na niepoinformowaniu ich jako strony postępowania o przyczynach zwłoki spowodowanej niezałatwieniem sprawy w terminie oraz art. 8 i art. 12 k.p.a. polegającego na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania oraz szybkości postępowania poprzez niezałatwienie sprawy w terminie ustawowo wyznaczonym, co w konsekwencji przyczyniło się do powstania stanu bezczynności, którego efektem jest niepewność strony co do przebiegu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w dniu [...]marca 2021 r. Wójt Gminy [...] w sprawie wszczętej na ich wniosek wydał decyzję, w wyniku której całkowicie oddalił prośbę o nałożenie na właściciela działki sąsiedniej obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości, poprzez obniżenie powstałego wypiętrzenia na nieruchomości gruntowej (działki nr [...]) do poziomu nieruchomości sąsiedniej, która to stanowi wspólną własność skarżących. W wyniku wydania niekorzystnej dla skarżących decyzji wnieśli oni od niej odwołanie. Zgodnie z informacjami wynikającymi z pism nadesłanych przez organ I instancji odwołanie organ ten otrzymał w dniu 16 kwietnia 2021 r. Zgodnie z przepisami k p a. organ ten w terminie przekazał odwołanie z niezbędnymi aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - nastąpiło to w dniu 21 kwietnia 2021 r. Od momentu przesłania przez Wójta Gminy [...]odwołania minęły niemal cztery miesiące. W tym czasie organ nie podął żadnych czynności, o których byłoby wiadomo skarżącym, w celu wydania rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie zostali w żaden sposób poinformowani o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie oraz o przyczynach takiego stanu rzeczy. W związku z tak ukształtowanym stanem faktycznym w dniu 29 czerwca 2021 r. skarżący skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie, lecz nie otrzymali od organu drugiej instancji żadnej odpowiedzi. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako organ nieposiadający w stosunku do siebie organu wyższego stopnia, powinien po wniesieniu odwołania niezwłocznie załatwić sprawę oraz zarządzić wskazanie przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjąć środki zapobiegające bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 8 k.p.a.). Od momentu wniesienia ponaglenia do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy . Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niestety z uwagi na brak informacji o dacie otrzymania przez organ drugiej instancji odwołania skarżący nie są w stanie dokładnie określić, od którego dnia należy prawidłowo policzyć miesięczny termin do załatwienia sprawy. Jednak od momentu przekazania odwołania przez organ pierwszej instancji do organu odwoławczego minęły prawie cztery miesiące. Wychodząc z założenia, że odwołanie wraz z aktami sprawy zostało wysłane przesyłką poleconą za pośrednictwem operatora pocztowego, można domniemywać, że organ odwoławczy otrzymał to pismo w terminie maksymalnie 7 dni od dnia nadania przesyłki. Przyjmując takie założenie można dość wątpliwie niestety stwierdzić, że organ powinien załatwić sprawę w terminie do dnia 28 maja 2021 r. Jednak nawet przy takim założeniu, nie mając pewności co do daty otrzymania przez organ drugiej instancji odwołania, można stanowczo przyjąć, iż termin ten upłynął, a organ pozostaje w zwłoce (bezczynności). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż niezałatwienie w ustawowym terminie sprawy jest podyktowane jej skomplikowanym charakterem, ograniczeniami kadrowymi związanymi z obecną sytuacją epidemiczną w kraju oraz trwającym okresem wakacyjno-urlopowym. Z pisma organu z dnia 18 listopada 2021 r. (k.25) wynika, że do tego dnia postępowanie odwoławcze w tej sprawie (znak: [...]) nie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący wnieśli ponaglenie pismem z dnia 29 czerwca 2021 r., które nie zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Skarga została wniesiona w dniu 24 sierpnia 2021 r., a więc po wniesieniu ponaglenia. W związku z tym stwierdzić należy, iż skarżący skutecznie wnieśli skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności organu administracji. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy, Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione. Postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r. zostało wszczęte odwołaniem skarżących wniesionym w dniu 15 czerwca 2021 r. Odwołanie to, wraz z aktami sprawy, wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 26 kwietnia 2021 r. Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd (18 listopada 2021 r.) odwołanie nie zostało rozpatrzone przez organ II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]nie zastosowało się również do obowiązku zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy przekazanych do Sądu przez organ wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 20 września 2021 r. nie wynika, aby jakakolwiek czynność w tej sprawie została przez organ podjęta do tej daty. Organ wyjaśnił, iż niezałatwienie w ustawowym terminie sprawy jest podyktowane jej skomplikowanym charakterem, ograniczeniami kadrowymi związanymi z obecną sytuacją epidemiczną w kraju oraz trwającym okresem wakacyjno-urlopowym. Pomimo zaistnienia tych okoliczności, organ nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wypełnił pozostałych obowiązków, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a. W okolicznościach tej sprawy Sąd stwierdził, że skoro odwołanie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu 26 kwietnia 2021 r., to termin na jego rozpatrzenie upłynął w dniu 26 maja 2021 r. Przekroczenie tego terminu na datę wniesienia skargi (24 sierpnia 2021 r.) wyniosło 2 miesiące i 28 dni, a na datę orzekania – 5 miesięcy i 23 dni. W związku z powyższym Sąd, uwzględnił skargę i – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zobowiązał organ do rozpoznania odwołania M P i M P od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi (pkt I wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania wskazanego w pkt I (pkt II wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się także, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1776/17). W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę znaczne obciążenie pracą organu, ograniczenia kadrowe związane z sytuacją epidemiczną w kraju, które obiektywnie uniemożliwia niezwłoczne rozpoznawanie wpływających spraw, to stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas prowadzenia postępowania odwoławczego nie był wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarżący nie złożyli w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. W ocenie Sądu stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania z urzędu środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. tj. przyznania sumy pieniężnej, czy wymierzenia grzywny organowi. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu od skargi) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.