VII SAB/Wa 213/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowy Instytut Badawczy w [...] w przedmiocie prawidłowego doręczenia decyzji administracyjnej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu W. D.kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W.D. (dalej jako "skarżący") pismem z 25 lutego 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowy Instytut Badawczy w [...] (dalej jako "organ") postępowania w sprawie rozpoznania, w drodze decyzji administracyjnej, wniosków skarżącego o wykupu mieszkania zakładowego, doręczenie kopii świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, o zwiększenie efektywności energetycznej budynku oraz zastosowanie OŹE, jak również nieudzielenia odpowiedzi na e-maile stanowiące polemikę z pismem organu z 29 stycznia 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie i wskazał, że Instytut Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowy Instytut Badawczy w [...] (dalej jako "Instytut") jest instytutem badawczym w rozumieniu przepisów ustawy o instytutach badawczych z 30 kwietnia 2010 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1350) i posiada osobowość prawną zgodnie z art. 1 ww. ustawy. W art. 2 ww. ustawy określono zakres działalności instytutów. Dotyczy on badań i nauki, nie zaś skarżonej sprawy, tj. stosunku najmu i kwestii z najmem związanych, który regulują odrębne przepisy, m.in. Kodeks cywilny w części dotyczącej najmu i dzierżawy. Instytut wyposażono w nieruchomości, w celu realizacji zadań statutowych, które wynajmuje on pracownikom na zasadach określonych m.in. w przepisach Kodeksu cywilnego. Nieruchomość, której dotyczy niniejsza sprawa i wniosek ją inicjujący, jest własnością Instytutu i była wynajmowana żonie wnioskodawcy, zaś po jej śmierci umowa najmu została zawarta z wnioskodawcą. Wnioskodawca wielokrotnie występował o wykup przedmiotowej nieruchomości na korzystnych zasadach, jednak każdorazowo uzyskiwał odpowiedź o braku woli po stronie Instytutu jej sprzedaży. W konsekwencji skarżący zaczął składać szereg pism dotyczących ww. nieruchomości (w tym pisma i wnioski, których dotyczy złożona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. kolejny wniosek o wykupu mieszkania zakładowego z 20 grudnia 2020 r., o doręczenie kopii świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, o zwiększenie efektywności energetycznej budynku oraz zastosowanie OŹE, jak również nieudzielenie odpowiedzi na e-maile dotyczące pisma organu z 29 stycznia 2021 r.), zarówno do Instytutu, jaki i wielu innych podmiotów i organów, w celu przymuszenia Instytutu do sprzedaży wynajmowanego lokalu. Na każde z wystosowanych pism skarżący otrzymuje odpowiedź. Ostatnio Instytut otrzymał pismo z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które go nadzoruje, z którego wynika, Instytut posiada nieruchomości do realizacji celów statutowych i wniosek skarżącego w zakresie nabycia nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Instytut udzielił dodatkowo odpowiedzi skarżącemu, wskazując na możliwość wglądu do dokumentacji w wydzielonym pomieszczeniu z zachowaniem wymogów sanitarnych, ale wnioskodawca nie skorzystał z tej możliwości, przedkładając kolejne pisma. Organ podniósł dalej, że art. 221 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wskazuje, że "zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu". Instytutu nie sposób zakwalifikować do podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów K.p.a., nie wydaje on również decyzji administracyjnych. W konsekwencji nie zachodzi w sprawie żaden z przypadków, o których mowa art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Brak jest więc podstaw do uwzględnienia wniosku. Z ostrożności procesowej Instytut każdorazowo odpowiada wnioskodawcy na wszelkie pisma, a zatem jego wnioski i pisma są rozpatrywane. I tak, w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek przewlekłości postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., bowiem: pismem z 27 stycznia 2021 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 20 grudnia 2020 r. o wykup mieszkania zakładowego (poinformowano, że Instytut nie zamierza sprzedać nieruchomości); pismami z 29 stycznia 2021 r., 23 lutego 2021 r., 5 marca 2021 r. udzielono odpowiedzi na wnioski z 6 stycznia 2021 r. o zwiększenie efektywności energetycznej budynku oraz o zastosowanie OŹE i z 11 lutego 2021 r. o doręczenie kopii świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, jak również udzielono stosowniej odpowiedzi na szereg pism stanowiących polemikę z pismem organu z 29 stycznia 2021 r. Odpowiedzi uzyskane nie były jednak dla skarżącego satysfakcjonujące, co skutkowało wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, które są niezasadne. Organ zaznaczył także, że art. 239 K.p.a. określa zasady postępowania w przypadku niezasadnej skargi i pozwala organowi na podtrzymanie swojego poprzedniego stanowiska bez zawiadamiania skarżącego. Przy założeniu, że ww. przepis miałby w sprawie zastosowanie, uznać należy, że organ obowiązki swoje zrealizował w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został m.in. w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i akty w nim wymienione (pkt 1-7) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 8-9). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli jest brak określonego aktu lub czynności w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje, bowiem sprawa objęta skargą, w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wykup wynajmowanego mieszkania stanowiącego własność Instytutu, nie ma charakteru administracyjnego, ale cywilny. Zauważyć należy, że Instytut jest instytutem badawczym w rozumieniu przepisów ustawy o instytutach badawczych z 30 kwietnia 2010 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 498) i posiada osobowość prawną zgodnie z art. 1 ww. ustawy. W art. 2 ww. ustawy określono zakres działalności instytutów, do którego należy głównie prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych; przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki; wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych. Stosownie do art. 16 ww. ustawy mienie instytutu obejmuje własność i inne prawa majątkowe. Organ wskazany w akcie o utworzeniu instytutu wyposaża tworzony instytut w nieruchomości Skarbu Państwa. Na wyposażenie instytutu tworzonego z połączenia kilku instytutów przeznacza się nieruchomości stanowiące własność lub użytkowanie wieczyste gruntów łączonych instytutów; na jego wyposażenie mogą być również przeznaczone nieruchomości Skarbu Państwa. Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać instytutom nieruchomości w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899). Gospodarowanie mieniem instytutu odbywa się zgodnie z zasadami legalności, rzetelności, celowości, gospodarności i oszczędności. W przypadku likwidacji instytutu, o której mowa w art. 7 ust. 1, jego majątek, po zaspokojeniu wierzytelności, staje się własnością Skarbu Państwa. O przeznaczeniu majątku decyduje minister nadzorujący w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego i nauki oraz ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, z zastrzeżeniem art. 15. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 2 ww. ustawy Instytut sprzedaje innym podmiotom, na podstawie umów prawa cywilnego, składniki aktywów trwałych w drodze publicznego przetargu na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1317). Z powyższego bezspornie wynika, że wniosek skarżącego z 20 grudnia 2020 r. o sprzedaż wynajmowanego od Instytutu lokalu jest sprawą cywilną, nie zaś administracyjną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od organu sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości, to mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy K.p.a., albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji. Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Innymi słowy sprawy wynika, że dotyczące sprzedaży są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 K.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis prawa nie nakłada bowiem na Instytut obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji, czy postanowienia. Sprawa będąca przedmiotem skargi, w ww. części, nie należy zatem do spraw określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., gdyż nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Właściwości sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej tak określonego roszczenia nie przewidują też przepisy szczególne. Skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku w takiej sprawie zatem nie przysługuje. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi w kwestii przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w sprawie rozpoznania wniosków o doręczenie kopii świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, o zwiększenie efektywności energetycznej budynku oraz zastosowanie OŹE, jak również nieudzielenia odpowiedzi na e-maile stanowiące polemikę z pismem organu z 29 stycznia 2021 r., zauważyć należy, że również i te wnioski/pisma nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej, bądź też postanowienia, czy innego aktu. Jak już zauważono powyżej, z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OZ 544/11; z 17 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1718/15, https://cbois.nsa.gov.pl). Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu podlega kontroli sądów administracyjnych. I tak, w świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1-4 zaskarżenie decyzji oraz postanowień, czy aktów. Nie ma przy tym wątpliwości, że aby uznać określone akty lub czynności za te, o których mowa w powyższych regulacjach, powinny one ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków, określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną przez to, że wywołują określony skutek, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienie NSA z 8 września 2017 r. sygn. akt I FSK 314/17, https://cbois.nsa.gov.pl). Analiza skargi oraz wniosków i pism skarżącego skierowanych do Instytutu (tj. wniosków z 6 stycznia 2021 r. o zwiększenie efektywności energetycznej budynku oraz o zastosowanie OŹE i z 11 lutego 2021 r. o doręczenie kopii świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, jak również pism stanowiących polemikę z pismem organu z 29 stycznia 2021 r.), prowadzi do wniosku, że przedmiot skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych kategorii bezczynności i przewlekłości podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Skarga stanowi wyraz jego niezadowolenia z działalności Instytutu. Powyższe znajduje potwierdzenie zarówno w uzasadnieniu skargi, jak i odpowiedzi na skargę, bowiem wynika z nich (jak również z nadesłanych przez organ akt), że skarżący otrzymał odpowiedzi na ww. pisma i wnioski, jednak nie były one dla niego satysfakcjonujące. Powyższe zarzuty, jak również wskazywana przez skarżącego podstawa prawna złożonych wniosków, dają podstawę do przyjęcia, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga, w ww. części, dotyczy wniosków, o jakich mowa w art. 241 K.p.a., zgodnie z którym przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W postępowaniu skargowym i wnioskowym, uregulowanym w Dziale VIII K.p.a., nie rozstrzyga się natomiast konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej ani innym aktem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tryb wnioskowy (Dział VIII rozdział 3, art. 241-247 K.p.a.) jest bowiem samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy, zgodnie z art. 246 § 1 K.p.a. prawo wniesienia skargi w trybie określonym w Dziale VIII rozdziale 2 K.p.a. nie zaś skargi - jak to mylnie wywiódł skarżący - do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest bowiem właściwy do rozpoznawania skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne K.p.a.), ponieważ sprawy te również nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.