I OSK 1718/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej Szkoły Zawodowej [..] z siedzibą w [..] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 49/14 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły Zawodowej [..] z siedzibą w [..] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prokuratora Okręgowego w Łodzi w przedmiocie postępowania przygotowawczego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 49/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Wyższej Szkoły Zawodowej [..] z siedzibą w [..] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prokuratora Okręgowego w Łodzi w przedmiocie postępowania przygotowawczego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wyższa Szkoła Zawodowa [..] z siedzibą w [..] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prokuratora Okręgowego w Łodzi w związku z zawiadomieniem o przestępstwie zgłoszonym w dniu 29 listopada 2012 r. Do skargi tej skarżąca załączyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie "2 Ds. 1062/13 obecnie 2 Ds. 400/13" toczącej się na skutek zawiadomienia z dnia 29 listopada 2012 r. o popełnieniu przez D.G. przestępstwa przywłaszczenia kwoty [..] zł na szkodę strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w Łodzi wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu tej odpowiedzi Prokurator Okręgowy w Łodzi wyjaśnił, że w sprawie [..] prowadzone było śledztwo dotyczące doprowadzenia w okresie od 2008 r. do lutego 2013 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Urzędu Miasta Łodzi w wysokości [..] zł w związku z udzielanymi dotacjami w oparciu o przedłożone przez osoby kierujące [..] dokumenty poświadczające nieprawdę w zakresie ilości oraz danych osobowych słuchaczy prowadzonych przez ten podmiot placówek oświatowych, która to okoliczność miała znaczenie prawne, dla uzyskania dotacji, tj. o czyn z art. 286 § 1 K.k. i inne. Śledztwo to zostało zakończone w dniu 30 czerwca 2014 r. skierowaniem do IV Wydziału Karnego Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieście w Łodzi aktu oskarżenia przeciwko J.B., W.B., A.B.B. i B.Ł. Postępowanie przygotowawcze wobec D.G. ([..]) zakończyło się wydaniem w dniu 30 czerwca 2014 r. postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego. Postanowienie to po złożeniu zażalenia przez stronę skarżącą zostało przez Sąd Okręgowy w Łodzi utrzymane w mocy (postanowienie z dnia 14 października 2014 r., IV Kp 416/14). Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że wniesiona w sprawie skarga dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przygotowawczego przez Prokuratora Okręgowego w Łodzi w sprawie [..] wszczętego na skutek zawiadomienia w dniu 29 listopada 2012 r. o popełnieniu przez D.G. czynu zabronionego mającego polegać na przywłaszczeniu kwoty [..] zł na szkodę strony skarżącej. Następnie Sąd zauważył, że przedmiotem skargi są więc kwestie związane z czynnościami podejmowanymi przez Prokuratora Okręgowego w Łodzi w postępowaniu karnym w fazie postępowania przygotowawczego w sprawie o czyn zabroniony podlegający odpowiedzialności karnej. Sąd podkreślił, że postępowanie karne, zarówno w fazie postępowania sądowego, jak i postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuratora i Policję, reguluje K.p.k. Sądy administracyjne powołane są tymczasem, zgodnie z treścią 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 P.p.s.a. do kontroli działalności administracji publicznej. W ocenie Sądu, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przygotowawczego przez Prokuratora Okręgowego nie są objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, czy Prokurator Okręgowy pozostaje w bezczynności i prowadzi postępowanie przygotowawcze przewlekle. Przepisy K.p.k. nie zawierają unormowań poddających działalność organów prowadzących postępowanie karne kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W konsekwencji wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Brak jest więc podstawy prawnej do uznania, że postępowanie, którego dotyczy skarga, dotyczy sprawy administracyjnej, tj. indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej. Sprawę administracyjną stanowi bowiem przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnego. Skarga na bezczynność organu wnoszona do sądu administracyjnego ma na celu zdyscyplinowanie organu administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego kończącego sprawę. Istotą przewlekłości objętej zakresem kognicji sądu administracyjnego jest podejmowanie przez organ czynności w postępowaniu opieszale, powolnie, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa powinna być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość zachodzi wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 października 2012r., II OSK 1956/12; z dnia 7 listopada 2013r., II OSK 2814/13). Sąd I instancji uznał, że sprawa ta nie podlega zatem w świetle ustawy P.p.s.a. i ustaw szczególnych kognicji sądu administracyjnego, w związku z czym skarga jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Wyższa Szkoła Zawodowa [..] z siedzibą w [..], zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego tj. 1) art. 7 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, poprzez brak przekazania skargi do właściwego Sądu, a podjęcie procedury odrzucenia skargi; 2) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, co do składu Sądu; 3) art. 10 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie; 4) art. 101 K.p.a. poprzez brak obowiązku adwokacko- radcowskiego w postępowaniu o naruszenie prawa strony do występowania o stwierdzenie przewlekłości postępowania. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 2 ust. 2 art. 7 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, w zakresie czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania; 2) art. 49 § 1 K.p.k. co do określenia pokrzywdzonego i art. 51 § 1 K.p.k. w zakresie dokonywania czynności przez organ osoby prawnej- to jest skarżącej- w zakresie sposobu i miejsca doręczeń; 3) art. 156 K.p.a. bowiem strona nie miała możliwości obrony swoich praw. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do dalszego, właściwego trybu załatwienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli w wyniku wniesienia przez skarżącą skargi kasacyjnej jest wyłącznie kończące postępowanie w sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2015 r. Wobec tego postanowienia skarżąca może podnosić jedynie zarzuty naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to wyłącznie istotne dla rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi, nie zaś przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (bo tych Sąd I instancji w ogóle nie stosował) bądź przepisów Kodeksu postępowania karnego oraz ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Zatem zarzuty naruszenia art. 10 § 1, art. 101 oraz art. 156 K.p.a., okazały się nieusprawiedliwione, skoro Sąd I instancji nie badał merytorycznie sprawy i sam nie stosował wskazanych jako wzorce kontroli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie należy wskazać, że rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W myśl art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, stosownie do § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jak wynika z treści przytoczonego art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OZ 544/11).Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest zatem przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona skarga na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi w przedmiocie postępowania przygotowawczego nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. nr 270, poz. 1599 ze zm.) prokuraturę stanowią Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (ust. 1 powołanego przepisu). Prokuratura jest organem ochrony prawnej (ust. 3 powołanego przepisu). Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że Prokurator Okręgowy nie jest organem administracji publicznej. Zadaniem prokuratury, stosownie do treści art. 2 ustawy o prokuraturze, jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Tym samym działania służące realizacji ustawowych zadań prokuratury nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Prokuratora Okręgowego w Łodzi w sprawie postępowania karnego zakończonego postanowieniem o umorzeniu postępowania przygotowawczego, a więc w istocie jej przedmiotem są kwestie związane z prowadzonym przez organy ścigania postępowaniem przygotowawczym. Zasady prowadzenia tego postępowania uregulowane są w ustawie z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. nr 89, poz. 555 z późn. zm.). Nie ulega wątpliwości, iż wydane w trakcie postępowania karnego akty prawne lub czynności nie zaliczają się do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w cytowanym art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie podlegają one zatem kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji tego także ocena bezczynności organów w zakresie wydania aktów prawnych lub dokonania czynności w toku postępowania karnego nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wspomnieć jeszcze należy, iż zasady i tryb wnoszenia oraz rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze reguluje ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. nr 179, poz. 1843 z późn. zm.), o czym stanowi jej art. 1 ust. 1. Zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy, jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania przygotowawczego, właściwy do jej rozpoznania jest sąd przełożony nad sądem, który byłby właściwy rzeczowo do rozpoznania sprawy, tj. sąd powszechny przełożony nad sądem właściwym w sprawie, w której prowadzone było to postępowanie przygotowawcze. Skarga na bezczynność organu wnoszona do sądu administracyjnego ma natomiast na celu zdyscyplinowanie organu administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego kończącego sprawę, nie zaś rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu karnym. Zatem niezasadne okazały się również zarzuty prawa materialnego podniesione przez pełnomocnika skarżącej w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny oczywiście nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, np. postanowienia o odrzuceniu skargi. Dlatego też, unormowanie zawarte w art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie (tak w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).