VII SAB/Wa 217/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego 1) umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku J. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r., 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. N. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 1. Do WSA w Warszawie wpłynęła skarga z 18 marca 2019 r. J. N. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN") w rozpoznaniu żądania strony z dnia 12 stycznia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu. Skarżący wniósł o: a) wydanie orzeczenia przez organ bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.; b) uwzględnienie skargi na bezczynność organu i zobowiązanie go do załatwienia sprawy; c) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; d) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; e) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; f) zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniesiono, że podaniem z 12 stycznia 2019 r. (wpływ do MKiDN w dniu 15 stycznia 2019 r.) Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności decyzji MKiDN znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji MKiDN z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] o odmowie skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w S., przy ul. K., wpisanego do rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] marca 1969 r., znak [...]. Od doręczenia podania minęły ponad dwa miesiące a organ w tej sprawie nie wykonał żadnych czynności, pomimo, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 27 lutego 2019 r. (które również nie zostało rozpatrzone). 2. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że sprawa została zakończona decyzją MKiDN z [...] kwietnia 2019 r. (sygn. [...]). W związku z tym organ wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1302 – dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie skarga dotyczy problemu bezczynności organu. Z treści art. 53 § 2 b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie ponaglenie do organu zostało skierowane pismem z 27 lutego 2019 r. 2. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zasady te odnoszą się także do postępowania przed organem odwoławczym. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu, że MKiDN nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego w odpowiednim terminie, gdyż: a) wniosek Skarżącego wpłynął do organu w dniu 15 stycznia 2019 r.; b) ponaglenie wpłynęło do organu dnia 27 lutego 2019 r.; c) decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2019 r. W związku z tym, na datę wydawania wyroku przez Sąd w aktach sprawy znajdowała się już decyzja MKiDN z dnia [...] kwietnia 2109 r. (sygn. [...]), załączono przez Skarżącego przy piśmie z 21 października 2019 r. (data wpływu do Sądu - 23 październik 2019 r.) . Decyzja została wydana po upływie ponad trzech miesięcy od wpływu wniosku. W efekcie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez MKiDN decyzji, to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. 4. Jednocześnie Sąd uznał, że choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania decyzji, to nadal istnieje podstawa do oceny charakteru prowadzonego przez organ postępowania. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność – jest naganna lecz nie nosi cechy "rażącego" naruszenia prawa. W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że bezczynność postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 468/13): "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo". Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że każda bezczynność jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie dotknięte bezczynnością nosi cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Jednak w okolicznościach sprawy nie można uznać, aby stwierdzona bezczynność miała rażący charakter. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo "niewielkie". Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ bezspornie dopuścił się zarzucanej bezczynności, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. 5. W pozostałym zakresie żądania skargi podlegały oddaleniu. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej określonej jako połowa kwoty opisanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. o co wnioskował skarżący. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2882/17) decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Treść art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawia sądowi rozstrzygniecie co do tego, czy wymierzyć organowi grzywnę lub zasądzić od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną i w jakiej wysokości zarówno grzywnę jak i tę sumę zasądzić. W niniejszej sprawie na dzień wydawania wyroku organ nie pozostawał już w bezczynności. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Podobnie, jak w przypadku oceny możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/ obowiązku, o których mowa w przepisie art. 149 § 1b p.p.s.a. We wszystkich tych przypadkach ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Zarówno więc wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej czy orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku (w tym ostatnim przypadku przy uwzględnieniu dodatkowych przesłanek) - nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 58/19). 6. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II oraz III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji).