VII SAB/Wa 22/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. W. i Z. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania I. oddala skargę w części dotyczącej bezczynności organu; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości; III. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M.W. i Z. W. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...] wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego usytuowanego na parceli nr [...] z przeznaczeniem na warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] sierpnia 2016 r., do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek Rani M.W. oraz Pana Z.W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu oraz odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Pismem z dnia [...] września 2016 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał Panią M. W. oraz Pana Z. W. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego ich prawo własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości z posiadania, której wywodzą swój interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Przy piśmie z dnia [...] września 2016 r. (data wpływu do GUNB - [...] września 2016 r.) stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie z dnia [...] września 2016 r. Pani M. W. i Pan Z. W. i, przedłożyli wydruk elektroniczny księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr ewid. [...], z posiadania, której wywodzą swój interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Następnie Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismami z dnia [...] października 2016 r., z dnia [...] listopada 2016 r., z dnia [...] grudnia 2016 r., z dnia [...] stycznia 2017 r., z dnia [...] lutego 2017 r., pismem z dnia [...] marca 2017 r. oraz z dnia [...] marca 2017 r. działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadamiał strony postępowania o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. (data wpływu do GUNB [...] lutego 2017 r.) Pani M. W. i Pan Z.W. reprezentowani przez adwokata W. C. wezwali do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłości i bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie rozpoznania odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. W dniu [...] marca 2017 r. Skarżący wnieśli skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Postępowaniu temu zarzucili naruszenie art. 35 § 1, 37 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 267 ze zm.), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wnosili o: 1) uznanie niniejszej skargi za zasadną, 2) orzeczenie, iż bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na rzecz Skarżących na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w wysokości 3 tys. zł., 4) zasądzenie kosztów postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, z uwagi na swój nadzwyczajny charakter i skutki jakie wywołuje, jest postępowaniem o charakterze skomplikowanym i wymaga od organu wnikliwej i rozważnej analizy. Z tego względu organ nie uznał za zasadne zarzuty skargi i wnosił o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego. Oddaleniu podlegała natomiast skarga w części dotyczącej bezczynności organu albowiem przed złożeniem skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w postepowaniu odwoławczym. Oceniając zasadność skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że Skarżący spełnili warunki formalne określone w art. 52 p.p.s.a. Kwestia ta nie była przedmiotem sporu w niniejszym postepowaniu. Przechodząc zatem do podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy w niniejszej sprawie działał przewlekle. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, sprawa wpłynęła do organu odwoławczego w dniu [...] sierpnia 2016 r., do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek Rani M.W. oraz Pana Z.W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu oraz odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Pismem z dnia [...] września 2016 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał Panią M. W. oraz Pana Z. W. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego ich prawo własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości z posiadania, której wywodzą swój interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Przy piśmie z dnia [...] września 2016 r. (data wpływu do GUNB - [...] września 2016 r.) stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie z dnia [...] września 2016 r. Następnie Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismami z dnia [...] października 2016 r., z dnia [...] listopada 2016 r., z dnia [...] grudnia 2016 r., z dnia [...] stycznia 2017 r., z dnia [...] lutego 2017 r., pismem z dnia [...] marca 2017 r. oraz z dnia [...] marca 2017 r. działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadamiał strony postępowania o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Nie ulega więc wątpliwości, że od [...] września 2016 r. organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem, koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji kierowanie przez organ siedmiu kolejnych zawiadomień o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia odwołania nie może być uznane jako zmierzające do załatwienia sprawy. Niewątpliwie wskazywany przez organ odwoławczy skomplikowany charakter sprawy mógł mieć znaczenie dla szybkości załatwienia sprawy ale z pewnością nie uzasadniał prowadzenia postępowania przez okres blisko sześciu miesięcy. Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że kwestia interesu prawnego należy do najbardziej spornych w doktrynie, niemniej trudno usprawiedliwiać rozważanie tego zagadnienia tak długo. Jednakże w ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postepowania nie miało charakteru rażącego. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 - dostępne na www.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę okres prowadzonego postepowania, comiesięczne zawiadamianie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy a także złożoność rozstrzyganego problemu Sąd uznał, że organ odwoławczy nie dopuścił się rażącej przewlekłości postepowania. Ponadto w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku Skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie powołanego przepisu jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, chociażby wobec faktu rozpoznania wniosku. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach 2, 3 i 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.