VII SAB/Wa 2209/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) asesor WSA Lucyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Uczelni [...] w W. w przedmiocie wydania karty przebiegu studiów I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Uczelni [...] w W. do rozpoznania wniosku J. G. o wydanie karty przebiegu studiów; II. stwierdza, że Uczelnia [...] w W. dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt I; III. stwierdza, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; IV. w pozostałej części oddala skargę; V. zasądza od Uczelni [...] w W. na rzecz skarżącej J. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] lipca 2025 r. J. G. (dalej: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Uczelni [...] (dawniej [...] - zwana dalej także: "Uczelnią") w przedmiocie wydania karty przebiegu studiów. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 września 2018 r. w sprawie studiów (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2787, dalej: "rozporządzenie w sprawie studiów") w zakresie jakim przepis ten stanowi, że odpisy lub wydruki kart okresowych osiągnięć studenta lub innych dokumentów przewidzianych regulaminem studiów, wydaje się na wniosek osoby, której te dokumenty dotyczą. Odpisy lub wydruki wydaje się w zakresie, w jakim dotyczą wnioskodawcy; 2) art. 8 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), w zakresie jakim organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 3) art. 8 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie; 4) art. 12 k.p.a. w zakresie w jakim organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Uczelni do załatwienia wniosku o wydanie karty przebiegu studiów w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że Uczelnia dopuściła się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wydanie karty przebiegu studiów; 3) stwierdzenie, że bezczynność Uczelni miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od Uczelni na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2 000 zł; 5) zasądzenie od Uczelni na rzecz Skarżącej wszelkich kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Skarżąca w dniu [...] stycznia 2023 r. zawarła z [...] z siedzibą W. umowę o świadczenie usług edukacyjnych na studiach jednolitych magisterskich na kierunku pedagogika przedszkolna i wczesnoszkolna od roku akademickiego 2022/2023 trwających 10 semestrów. Zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1571 ze zm.) uczelnia dokumentuje przebieg studiów. Natomiast zgodnie z § 17 ust. 3 rozporządzenia w sprawie studiów, odpisy lub wydruki kart okresowych osiągnięć studenta lub innych dokumentów przewidzianych regulaminem studiów, wydaje się na wniosek osoby, której te dokumenty dotyczą. Odpisy lub wydruki wydaje się w zakresie, w jakim dotyczą wnioskodawcy. Wnioskami z [...] i [...] maja 2025 r. Skarżąca wystąpiła do Uczelni o wydanie karty przebiegu studiów. Przez kilka tygodni Uczelnia nie udzieliła jej żadnej informacji w sprawie. Wobec powyższego w dniu [...] czerwca 2025 r. Skarżąca złożyła ponaglenie do załatwienia sprawy, które do dnia wniesienia skargi pozostało bez odpowiedzi. Skarżąca zaznaczyła, że przedmiot postępowania o wydanie karty przebiegu studiów jest wąski i nie obejmuje kompetencji do analizy czy weryfikacji przez Uczelnię uzyskanych wyników studenta, to jest ustalania praw lub obowiązków podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji Uczelni. Uczelnia może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jej dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez nią ustawowych kompetencji. Przywołując postanowienia Regulaminu Studiów obowiązującego na Uczelni oraz mając na uwadze normy ujęte w k.p.a, Skarżąca podkreśliła, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wydanie karty przebiegu studiów może zakończyć się poprzez wydanie dokumentu dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania tego dokumentu. Zatem po złożeniu wniosku o wydanie karty przebiegu studiów jako de facto zaświadczenia strona powinna uzyskać zaświadczenie o żądanej treści albo postanowienie odmawiające wydania takowego bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie karty przebiegu studiów lub jego odmowę, wobec braku odpowiednich uregulowań w Regulaminie Studiów, określony jest w art. 217 § 3 k.p.a. i stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania dokumentu, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Pomimo tego, Uczelnia nie wydała Skarżącej wnioskowanych dokumentów, nie wskazała jaka jest rzeczywista przyczyna bezczynności. Zdaniem Skarżącej, działania podejmowane przez Uczelnię mają charakter czynności pozornych, które to skutkują naruszeniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Ponadto działanie Uczelni doprowadziło do utraty zaufania Skarżącej do tej jednostki jako uczelni wyższej realizującej swoje zadania publiczne w oparciu o zapisy ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W odpowiedzi na skargę, Uczelnia wniosła m.in. o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania karty przebiegu studiów z uwagi na wydanie Skarżącej żądanego dokumentu oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Rektor Uczelni podkreśliła, że Skarżącej została wydana karta przebiegu studiów tak szybko, jak tylko formalnie i faktycznie było to możliwe, co nastąpiło w dniu [...] lipca 2025 r. Na tę okoliczność przedłożono w załączeniu kartę przebiegu studiów wydaną Skarżącej oraz korespondencję e-mail. Rektor wyjaśniła, że w Uczelni postanowieniem Prokuratora Prokuratury Regionalnej del. do Prokuratury Krajowej w sprawie o sygn. akt 1001-109.Ds.9.2022 z 14 marca 2024 r. został ustanowiony zarząd przymusowy. Mając na uwadze poczynione w Uczelni ustalenia związane z brakami ocen studentów w systemie informatycznym Uczelni oraz z zaistniałymi nieprawidłowościami w dotychczasowej procedurze dyplomowania, w trosce o interesy studentów, podjęto decyzję o czasowym wstrzymaniu wydawania przez Uczelnię dokumentów i następnie o weryfikacji ocen każdego studenta tak, aby uzyskany przez niego dokument nie był kwestionowany odzwierciedlając faktyczny, rzeczywisty przebieg kształcenia odbyty przez daną osobę. Zarząd przymusowy funkcjonował do dnia [...] lutego 2025 r. W tej dacie bowiem stwierdzono, że Uczelnia posiada organy, procedury i mechanizmy pozwalające jej na legalne prowadzenie działalności statutowej. Wszelkie działania władz Uczelni od dnia [...] marca 2024 r. zmierzały i zmierzają do szybkiego usprawnienia jej funkcjonowania w każdym jej obszarze. Zastana w Uczelni przez zarządcę sytuacja była zaś niezależna od organu. W świeżo wówczas wdrażanym systemie informatycznym wspierającym tok kształcenia brakowało nawet kilkaset tysięcy ocen. Od drugiej połowy grudnia 2024 r. w związku z przejęciem czynności związanych z weryfikacją ocen przez Rektora Uczelni dokonano modyfikacji i usprawnień wielu procesów związanych z realizacją wniosków studentów o wydanie dokumentów. Powyższe usprawiedliwia przekroczenie ustawowego terminu wydania Skarżącej zaświadczenia o przebiegu studiów. W działaniach organu nie sposób dopatrzeć się lekceważenia jego obowiązków, wręcz przeciwnie – mają one racjonalne uzasadnienie. Skarżąca otrzymała zaświadczenie o przebiegu studiów w najwcześniejszym możliwym terminie, tj. w dniu [...] lipca 2025 r. Sytuacja organu, która stoi za uchybieniem terminu ma charakter bezprecedensowy, co nie uzasadnia przyznania powstałemu opóźnieniu rażącego charakteru naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z § 17 ust. 3 rozporządzenia w sprawie studiów, odpisy lub wydruki kart okresowych osiągnięć studenta lub innych dokumentów przewidzianych regulaminem studiów, o których mowa w ust. 2, wydaje się na wniosek osoby, której te dokumenty dotyczą. Zawarte w powyższym akcie wykonawczym przepisy dotyczące dokumentowania przebiegu studiów, stanowią doprecyzowanie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zobowiązującego uczelnie do dokumentowania przebiegu studiów. Wymaga wyjaśnienia, że karta przebiegu studiów (tzw. transkrypt indeksu) to oficjalny wyciąg z indeksu zawierający wszystkie informacje dotyczące przebiegu studiów. Jest to dokument wymagany np. w niektórych krajach do uznania wykształcenia i w określonych sytuacjach przez inne uczelnie czy pracodawców. Skoro istnieją przepisy materialnego prawa administracyjnego nakładające na uczelnie określony obowiązek - dokumentowania przebiegu studiów oraz odpowiadające mu uprawnienie studenta do otrzymania takich dokumentów, to niewątpliwie w przedmiotowej sprawie przysługiwała skarga na bezczynność, gdyż dotyczy ona innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej odnoszących się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako "p.p.s.a."). Bezczynność postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. I OSK 891/19). Przedmiotowa skarga była też formalnie dopuszczalna, gdyż nie jest sporne, że Skarżąca w dniu 24 czerwca 2025 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., złożyła ponaglenie do Uczelni na bezczynność i domagała się wydania karty przebiegu studiów. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Co istotne, zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się uproszczoną procedurą. Obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ może zaświadczyć tylko o tym, co wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Oznacza to, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14). Pojęcie bezczynności wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, czy w zaistniałym stanie faktycznym, na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek dokonania czynności, a następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). Uwzględniając ustawowy 7-dniowy termin załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia, stwierdzić trzeba, że Uczelnia dopuściła się kilkumiesięcznej bezczynności, przekraczającej termin załatwienia wniosku Skarżącej, wyznaczony w art. 217 § 3 kpa. Z akt sprawy wynikało, że Skarżąca w dniu [...] maja 2025 r. złożyła do Uczelni za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o wydanie karty przebiegu studiów. Do dnia złożenia skargi, pomimo wniesienia ponaglenia, Uczelnia nie wydała Skarżącej karty przebiegu studiów. Jak wynika akt administracyjnych przekazanych przez Uczelnię, nastąpiło to dopiero w dniu [...] lipca 2025 r., a zatem przeszło dwa miesiące po złożeniu wniosku przez Skarżącą i już po wniesieniu skargi na bezczynność do tutejszego Sądu. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ (Uczelnia) niewątpliwie dopuścił się bezczynności (pkt II sentencji wyroku), jednakże przyjął, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Opóźnienie organu musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W realiach badanej sprawy, zwłoka organu w załatwieniu sprawy nie miała charakteru kwalifikowanego. Sąd uwzględnił, że po znanym powszechnie fakcie aresztowania Rektora [...] w Warszawie, ustanowiony przez prokuratora Zarządca, a następnie nowe władze Uczelni zmuszone zostały do wnikliwego sprawdzenia prawidłowości danych ujawnionych w prowadzonych na Uczelni rejestrach dotyczących osiągnieć studentów, co niewątpliwie miało wpływ na terminowe realizowanie wniosków studentów o wydanie karty przebiegu studiów. Przed wystawieniem żądanego dokumentu konieczne było bowiem uprzednie weryfikowanie przebiegu studiów i efektów uczenia. Z odpowiedzi na skargę wynikało, że ponad 17 000 studentów złożyło wnioski o wydanie zaświadczeń o ukończeniu studiów, kart przebiegu studiów czy dyplomów i suplementów do dyplomów, a niemożliwe było wydawanie tych dokumentów bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego i weryfikacji danych. W tym celu badane były dokumenty papierowe, jak i elektroniczne, dane zgromadzone w systemach POLon, BAZUS i SOKRATES. Proces weryfikacyjny był długotrwały i skomplikowany. W sprawie tej, w ocenie Sądu, bezprzedmiotowym stało się natomiast zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie karty przebiegu studiów (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro organ załatwił już sprawę wydając Skarżącej wnioskowany dokument. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej zobowiązania Uczelni do załatwienia sprawy (pkt I sentencji wyroku). Sąd oddalił skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę to, że w kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego i była skutkiem działalności aresztowanego Rektora [...], któremu przedstawiono szereg zarzutów związanych m.in. z podrabianiem dokumentów dotyczących przebiegu studiów w postaci kart okresowych osiągnięć studenta. W orzecznictwie wyraża się pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej nie ma natomiast na celu naprawienia poniesionej szkody. Jak wskazuje się w judykaturze, a który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, odpowiedzialność za szkodę, przewidziana w art. 4171 § 3 k.c., wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 182/25, LEX nr 3893267). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania Skarżącej sumy pieniężnej. W skardze nie wskazano poza tym na takie okoliczności, które uzasadniałyby zasądzenie na rzecz Skarżącej tego rodzaju środka kompensacyjnego. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność w postępowaniu administracyjnym.