VII SAB/Wa 225/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi L. Z. na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] I. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania odwołania L. Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie rozpoznania odwołania L. Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], III. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 sierpnia 2020 r. L. Z. złożył skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w związku z nierozpoznaniem odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej – rozbudowę drogi gminnej – ul. U. w K. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy, niepodanie przyczyn niezałatwienia i niewskazanie nowego terminu na jej załatwienie oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zlecenie organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. L. Z. wskazał, że odwołanie przesłano do Wojewody przy pismach Starosty [...] z 28. stycznia 2020 r. i z 11 lutego 2020 r., a dopiero pismem z 17.06.2020 r. organ zlecił Staroście [...] przeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia, czy przekazane akta są kompletne. Zdaniem strony, zlecenie po tak długim czasie od przekazania akt świadczy o przewlekłości postępowania odwoławczego, jak i dowodzi bezczynności organu. Skarżący zakwestionował również postanowienie Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. wydane po rozpatrzeniu ponaglenia. Stwierdził, że bez względu na czynności dokonywane w tej sprawie oraz zawieszenie biegu terminów od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. na mocy ustawy z 2 marca 2020 r. - o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, organ miał dużo czasu na zapoznanie się z całością dokumentacji i rozpatrzenie odwołania w terminach ustawowych, jak i ewentualne podanie przyczyn niezałatwienia sprawy i wskazanie nowego terminu załatwienia zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Według strony czynności nie wymagały bezpośredniego kontaktu z potencjalnymi nosicielami koronawirusa, ale na analizie materiału przekazanego przed pandemią, zatem jej wpływ na rozpatrzenie odwołania był znikomy. Dalej – powołując się orzecznictwo – skarżący przedstawił pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania podkreślając, że organ był związany terminami z art. art. 35 k.p.a., a czynności, które zlecił w piśmie z 17 czerwca 2020 r., winien podjąć tuż po otrzymaniu akt, czyli 5 miesięcy wcześniej, a więc prowadził postępowanie również przewlekle. Stwierdził następnie, że przewlekłość postępowania związana jest także z bezpodstawnością czynności podejmowanych w celu wyjaśnienia nazwy inwestora (Burmistrz Miasta i Gminy K.), czy zobowiązania do złożenia pełnomocnictwa, które nie mieszczą się w art. 136 § 1 k.p.a. Nawet gdyby organ mógł zastosować ww. przepis, to zlecenie (17 czerwca 2020 r.) ww. wyjaśnienia było próbą naprawienia rażącego naruszenia procedury przez organ I instancji. Dalej podał, że decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej została skierowana do podmiotu nieistniejącego - Burmistrza Miasta i Gminy K. Żądanie zatem wyjaśnienia inwestora nie tylko wykracza poza art. 136 k.p.a., ale i nie zmienia faktu skierowania decyzji do podmiotu nieistniejącego. Podobnie żądanie złożenia oryginału lub poświadczonego odpisu pełnomocnictwa osoby, która wystąpiła z wnioskiem w imieniu nieistniejącego inwestora. O przewlekłym prowadzeniu przez Wojewodę [...] postępowania –zdaniem skarżącego - świadczy też nierozpoznanie jego wniosku z 14 maja 2020 r. o wstrzymanie wykonalności skarżonej decyzji. Decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...].03.2020 r. stwierdzono bowiem nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w W. z [...].05.2019 r., której wykonalność wstrzymano postanowieniem z [...].03.2020 r. Skoro zatwierdzone decyzją z [...].12.2019 r. odprowadzanie wód deszczowych i pośniegowych z pasa drogowego oparto na nieważnej decyzji, to zachodzi brak natychmiastowej wykonalności decyzji oraz jej wykonania w ogóle. Ponadto za ww. wnioskiem przemawiały braki w materiale dowodowym, wskazane w piśmie z 17.06.2020 r. Jest to niekonsekwencja organu, który liczy się z koniecznością uchylenia decyzji, a zwleka ze wstrzymaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uznał odwołanie m.in. L. Z. za zasadne. Nadmienił, że 4 marca 2020 r zwrócił się do Starosty [...] o przekazanie całości akt dot. postanowienia z [...] czerwca 2019 r. udzielającego zgody na odstępstwo od § 140 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Starosta [...][...] marca 2020 r. wskazał na toczące się postępowanie z wniosku L. Z. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. W dniu 2 kwietnia 2020 r. wpłynęło pismo L. Z., ponawiające wniosek o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji z kopią postanowienia Dyrektora RZGW w W. z [...] marca 2020 r. dot. wstrzymania z urzędu wykonania decyzji z [...] maja 2019 r. Skarżący przesłał kopię decyzji ww. organu z [...] marca 2020 r. dot. stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP z [...] maja 2019 r. Następnie organ wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2020 r. odmówił wstrzymani wykonania ww. decyzji, a [...] maja 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. PGWWP o informację, czy decyzja z marca 2020 r. jest ostateczna. W dniu 18 i 20 maja 2020 r. ponownie wpłynął wniosek m.in. L. Z. o wstrzymanie wykonalności decyzji Nr [...]. Dnia 27 maja 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. PGWWP, poinformował, że Burmistrz Gminy K. 3 kwietnia 2020 r. wniósł odwołanie od decyzji z [...] marca 2020 r., które nie zostało rozpatrzone. W dniu 17 czerwca 2020 r. Wojewoda [...] zlecił dodatkowe postępowanie w celu wyjaśnienia, czy przekazane akta są kompletne. Dnia 6 lipca 2020 r. wpłynęło ponaglenie L. Z., które pismem z 8 lipca 2020 r. przekazano Ministrowi Rozwoju, który postanowieniem z [...] lipca 2020 r. uznał je za nieuzasadnione. W dniu 14 sierpnia 2020 r. skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania. Zdaniem organu, postepowanie było prowadzone systematycznie i zgodnie z przepisami i bez opieszałości, na co wskazują krótkie terminy między czynnościami. Dalej organ przedstawił obszerną argumentację co do zakresu postępowania odwoławczego, na poparcie której powołał orzecznictwo i stwierdził, że bezzasadne jest przypisywanie mu bezczynności w rozpoznaniu ww. odwołania, jak i nie ma podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać na wstępie trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie zaś z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości i jest dopuszczalna, bowiem skarżący uprzednio skierował do Wojewody [...] ponaglenie (pismo z 6 lipca 2020 r.). Wyjaśnić zatem należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności wymienionych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu ma zatem miejsce wówczas, gdy nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, to jest nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Istotą skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę złożoną w tym przedmiocie bierze pod uwagę wyłącznie to, czy została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności. Kluczowe jest zatem ustalenie, czy w danym stanie sprawy na organie spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w ustawowym terminie, jak również, czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Koresponduje to z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w myśl którego bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Wskazania wymaga ponadto, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada ta ma kluczowe znaczenie dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki. Jej realizację gwarantują przepisy określające terminy załatwienia sprawy i środki ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów. Natomiast w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 ww. przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, jak i prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia odwołania skarżącego "w rozsądnym" terminie, pomimo że termin na wydanie aktu wynosił co najwyżej miesiąc, stosownie do powołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a. Z analizy akt administracyjnych wynika bowiem, że odwołanie skarżącego od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 30 stycznia 2020r. W tej dacie rozpoczął zatem swój bieg termin do jego rozpoznania. Dopiero w dniu 4 marca 2020r. Wojewoda [...] podjął pierwszą czynność, zwracając się do organu I instancji o przekazanie całości akt sprawy z uwagi na kwestionowanie w odwołaniach również postanowienia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019r. udzielającego zgody na odstępstwo od § 140 ust. 8 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jednocześnie organ poinformował w trybie art. 36 § 2 k.p.a., że sprawa zostanie rozpatrzona po otrzymaniu powyższych dokumentów, o czym powiadomił m.in. skarżącego 9 marca 2010r. (ZPO). W dniu 25 marca Starosta [...] (data wpływu pisma do Wojewody [...] 2 kwietnia 2020r.) udzielił odpowiedzi informując, że akta zostały przekazane Wojewodzie [...] z uwagi na toczące się postępowanie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z dnia [...] czerwca 2019r. W międzyczasie skarżący w piśmie z 2 kwietnia złożył wniosek o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z [...] grudnia 2019r. i dołączył postanowienie o wstrzymaniu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2019r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oraz kopię decyzji z dnia [...] marca 2020r. o stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020r. Wojewoda odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. Pismem z dnia 8 maja 2020r. (data wysłania 13 maja 2020r.) organ zwrócił się Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o informację, czy decyzja z [...] marca 2020r. jest ostateczna. W dniu 18 maja 2020r. skarżący ponownie wniósł o wtrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zrid Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej pismem z 27 maja 2020r. wskazał, że Burmistrz Gminy K. wzniósł odwołanie od decyzji z [...] marca 2020r. Następnie organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020r. zlecił organowi I instancji – w trybie art. 136 k.p.a. - przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu m.in. wyjaśnienia nazwy inwestora przedsięwzięcia i pełnomocnictwa dla K. S. w terminie 30 dni oraz przedłużył termin załatwienia sprawy do przekazania ww. dokumentów. W dniu 6 lipca 2020r. skarżący złożył ponaglenie, a po jego negatywnym rozpoznaniu przez Ministra Rozwoju (postanowieniem z [...] lipca 2020r.), w dniu 14 sierpnia złożył skargę do tutejszego Sądu. Z analizy czynności i terminów w jakich organ je podejmował wynika, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły pomimo, że od okresu, którego początkiem był wpływ odwołania (od 30 stycznia 2020r. ) do wydania wyroku (12 stycznia 2021r. ) należy odliczyć okresy zwieszenia biegu terminów procesowych, wbrew stanowisku skarżącego. Od dnia 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał bowiem stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia 13 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodano art. 15 zzs, który w ustępie 1 stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.). Niemniej, odwołanie L. Z. wpłynęło do organu wojewódzkiego w dniu 30 stycznia 2020r., a dopiero w dniu 4 marca 2020r. organ podjął pierwszą czynność w postępowaniu odwoławczym zwracając się do Starosty [...] o przekazanie całości akt sprawy, w tym postanowienia z dnia [...] czerwca 2019r. udzielającego zgody na odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Po dniu 24 maja 2020r., kiedy to rozpoczęły na nowo swój bieg terminy procesowe, organ w dniu [...] czerwca 2020r. wydał postanowienie w trybie art 136 k.p.a zlecając organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie: przedłożenia dowodów zamieszczenia w prasie lokalnej – w Biuletynie Informacji Publicznej obwieszczenia o wszczęciu postępowania, o wydaniu decyzji, wyjaśnienia nazwy inwestora i przedłożenia pełnomocnictwa i wyznaczył aż 30 dniowy termin na jego wykonanie. Zdaniem Sądu, część powyższych czynności organ mógł ustalić podejmując własne działania, a ponadto wyznaczony termin był stanowczo za długi. Ponadto, po 17 czerwca 2020r. Wojewoda [...] nie podjął żadnych czynności w celu wydania aktu. Należy mieć również na uwadze, że akta sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę wpłynęły do Sądu w dniu 24 sierpnia 2020r. Natomiast organ zwrócił się o ich wypożyczenie pismem z dnia 8 grudnia 2020r. W efekcie Sąd przyjął, że organ pozostawał bezczynny i prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Dokonując gradacji naruszenia Sąd uwzględnił, że dla stwierdzenia, czy opieszałość i bezczynność organu miała charakter rażący niewystarczające jest tylko przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Taka ocena musi bowiem posiadać dodatkowe kwalifikowane cechy w stosunku do zwykłego naruszenia; dlatego przekroczenie terminu musi być znaczne, jak i pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, bezdyskusyjnie, naruszono obowiązek wynikający z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu jako znaczne, bo trwające blisko 9 miesięcy (30.01.20 – 14.03.20; 24.05 20 - 12.01. 21). Wziął ponadto pod uwagę, że rozpoznanie odwołania nie wymagało aż tak skomplikowanych czynności dowodowych, a więc dużego nakładu pracy, które uzasadniałyby opisaną przewlekłość postępowania. Dlatego też Sąd uznał, że okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę nie mogły uzasadniać odstąpienia od surowej oceny ww. naruszenia prawa. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I, II i III sentencji wyroku; o kosztach zwrocie kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a.