VII SAB/Wa 23/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia [...] maja 2019 r. oddala skargę Przedmiotem skargi J. S. ("skarżący") jest bezczynność Wójta Gminy [...] ("Wójt") dotycząca nierozpoznania jego wniosku z [...] maja 2019 r. Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył [...] maja 2015 r. wniosek do Urzędu Gminy w [...], w którym zawarł żądanie odpowiedzi na pytanie: "Jakie dokumenty były podstawą wydanego mi dla celów notarialnych zaświadczenia z dnia [...].04.1991r. Ldz.[...]". Skarżący zażądał również "dokumentu potwierdzającego własność S. J. s. M. i Z. S. do gruntów o pow. 17.69 ha w tym 7.01 ha lasu" oraz "wskazania dokładnie jakie działki gruntu, o jakiej powierzchni i gdzie położone składały się na wymienione w zaświadczeniu gospodarstwo rolne w dacie wystawienia zaświadczenia". Organ w odpowiedzi na wniosek z [...] maja 2015 r. poinformował skarżącego pismem z [...] czerwca 2015 r., że nie posiada informacji pozwalających udzielić odpowiedzi na powyższe pytanie. Wskazał, że załączony do wniosku załącznik nie posiada waloru dokumentu urzędowego, a skarżący nie doręczył oryginału zaświadczenia bądź jego uwierzytelnionej kopii, co nie pozwoliło na bliższe ustosunkowanie się do treści "zaświadczenia". Opierając się na charakterze danych zawartych w przedmiotowej kopii "zaświadczenia" i dokonując ogólnej oceny jego treści organ przedstawił, że zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach wyżej opisanych, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów albo stanu prawnego. Wójt podkreślił, że treść załącznika, na który powoływał się wnioskodawca, mogła znajdować potwierdzenie w dokumentacji podatkowej, m. in w archiwalnych kartach gospodarstw. Poinformowano, że możliwość udostępniania tego typu dokumentacji, tj. dokumentacji podatkowej jest ograniczona do okresu przechowywania akt podatkowo-wymiarowych, który zgodnie z instrukcją kancelaryjną wynosi maksymalnie 10 lat. Organ w oparciu o posiadaną wiedzę znajdującą potwierdzenie w ewidencji dokumentacji archiwalnej, wskazał, że brakowanie wskazanej dokumentacji nastąpiło wskutek upływu podanego okresu przechowywania, na co Urząd Gminy [...] otrzymał zgodę Archiwum Państwowego nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. (poz. 40 spisu – karty gospodarstw zlikwidowane 1981-1987) oraz zgodę Archiwum Państwowego nr [...] (poz. 14 spisu – karty gospodarstw zlikwidowane 1989-2000). Wójt wskazał również, że podobne stanowiska zostały wystosowane pod adresem skarżącego w odpowiedzi na jego wnioski we wcześniejszych latach. Odnosząc się do drugiej części żądania skarżącego, Wójt poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentu potwierdzającego własność nieruchomości. Organ wskazał, że szczegółowe informacje nt. nieruchomości położonych w Gminie [...] znajdują się w Rejestrze Ewidencji Gruntów i Budynków prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w [...]. Skarżący został również poinformowany o prawie oraz sposobie realizacji dostępu do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący pismem z [...] maja 2019 r. złożył do Wójta wniosek, w którym zażądał wszczęcia postępowania administracyjnego i ponownego rzetelnego wyjaśnienia tego, jakie dokumenty stanowiły podstawę wydanego skarżącemu dla celów notarialnych zaświadczenia z [...] kwietnia 1991 r. W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt pismem z [...] lipca 2019 r. odesłał skarżącego do treści korespondencji z [...] czerwca 2015 r., wskazując, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2020 r., poz. 695), dalej: ustawa, nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Organ poinformował, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Wskazano, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej czy polemika z dokonanymi ustaleniami. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do faktów, a nie są środkiem do ich kwestionowania. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], sprostowanym postanowieniem z [...] września 2019 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając ponaglenie skarżącego orzekło na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązało Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego postanowienia, a także zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta. Zarzucił organowi rażącą bezczynność polegającą na niewszczęciu postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem z [...] maja 2019 r. oraz niewyjaśnieniu kwestii przedmiotowej dokumentacji. Zażądał nałożenia na organ obowiązku niezwłocznego rozpoznania wniosku z [...] maja 2019 r. oraz stwierdzenia, że Wójt rażąco naruszył prawo, w szczególności art. 6, 7, 7b, 8, 9, 35 § 1, 61 § 1, 61a § 1 k.p.a. Skarżący wniósł również o zwrot kosztów postępowania oraz przyznanie na podstawie art. 149 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a." sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 ust. 6 p.p.s.a. lub wymierzenie Wójtowi grzywny w maksymalnym wymiarze. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wójt nie dopełnia obowiązku i notorycznie odmawia skarżącemu dostępu do żądanych przez niego dokumentów oraz informacji. Skarżący zanegował również tryb rozpatrywania przedmiotowej sprawy jako sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Odpowiadając na skargę, Wójt wniósł o jej oddalenie, ew. umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem Wójt Gminy [...] nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] maja 2019 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2020 r., poz. 568), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 21 ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Powyższy przepis w powiązaniu z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. pozwala w ramach właściwości rzeczowej sądów administracyjnych rozpatrywać skargi na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu, ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie mają znaczenia przyczyny, które wpłynęły na zwłokę w realizacji wniosku. Wnioskodawcy przysługuje prawo kwestionowania bezczynności organu w każdej sytuacji, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że rola sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy informacja objęta wnioskiem skarżącego stanowi informację publiczną oraz czy organ nie podjął działań nałożonych na niego przez prawo. Utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych stanowi, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można wnieść zarówno w sytuacji "milczenia" organu, jak i w sytuacji, w której między organem a wnioskodawcą powstał spór co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Sąd rozpatrujący taką skargę zobowiązany jest rozstrzygnąć, czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy oraz czy ustawa ta znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie. Skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11, publ. CBOSA). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Art. 13 ust. 2 stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Nie stanowi odmowy udzielenia informacji publicznej wskazanie organu, że jej nie posiada. Organ powinien powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę pisemnie, wskazując mu, o ile wiedzę taką posiada, gdzie można uzyskać żądaną informację. Organ nie jest zobligowany do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnioskodawcę, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Judykatura sądów administracyjnych przyjmuje szerokie pojęcie informacji publicznej, uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062 oraz wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, LEX nr 1133582). Nie daje to jednak podstawy, by stwierdzić, że przepisy ustawy pozwalają uzyskać każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumienie przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Art. 3 ust. 3 ustawy nakłada na powyższe podmioty obowiązek udostępnienia informacji publicznej, jeżeli są w ich posiadaniu. Powyższe pozwala bezsprzecznie stwierdzić, że Wójt Gminy [...] jako organ administracji publicznej należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się do Wójta o udzielenie informacji publicznej dotyczącej dokumentacji podatkowej, a więc dotyczącej majątku Gminy. Podkreślić należy, że wniosek dotyczył podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej oraz materii dotyczącej informacji publicznej, co obligowało do uznania go za żądanie dostępu do informacji publicznej. Skarga tym niemniej podlega oddaleniu, gdyż Wójt nie był w sprawie bezczynny. Na wniosek skarżącego z [...] maja 2019 r., stanowiący przedmiot postępowania, organ odpowiedział pismem z [...] lipca 2019 r. Podkreślić należy, że Wójt rozpoznał wniosek skarżącego przed wniesieniem skargi na bezczynność organu. W celu stwierdzenia przez Sąd ewentualnego pozostawania przez organ w stanie bezczynności, koniecznym jest tymczasem, by trwał on w chwili wnoszenia skargi na bezczynność. Skarga J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona [...] sierpnia 2019 r., podczas gdy Wójt udzielił odpowiedzi w przedmiotowej sprawie pismem z [...] lipca 2019 r. Sąd zauważa, że wniosek skarżącego z [...] maja 2019 r. był tożsamy co do żądań skarżącego zawartych we wniosku z [...] maja 2015 r. i w istocie stanowił jego powielenie. Pismem z [...] czerwca 2015 r. organ w sposób wyczerpujący ustosunkował się do żądania J. S., wskazując przyczyny, które uniemożliwiały udzielenie skarżącemu satysfakcjonujących go informacji oraz brak udostępnienia żądanych dokumentów. Co więcej, jak wskazał organ, podobne wnioski skarżącego z lat ubiegłych również zostały rozpatrzone. Skarżący otrzymał również wraz z odpowiedziami na poprzednie wnioski kserokopie zgód z pozwoleniami na brakowanie udzielonych Wójtowi przez Archiwum Państwowe. Pismo z [...] czerwca 2015 r. zawierało również informację o możliwości dostępu do Rejestru Ewidencji Gruntów i Budynków prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w [...]. Wskazać należy, że ustawodawca w ustawie nie uregulował zasad postępowania w sprawie wielokrotnie ponawianych wniosków o udostępnienie tej samej informacji publicznej przez tego samego wnioskodawcę. Sąd podziela pogląd, wedle którego w takiej sytuacji organ nie ma obowiązku udzielenia informacji, jednak w razie uznania wniosku za powtarzający się, pochodzący od tej samej osoby i dotyczący wcześniej przekazanych informacji, zasadne jest jedynie powiadomienie o tym fakcie wnioskodawcy, co będzie równoznaczne z merytorycznym załatwieniem wniosku (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, wydawnictwo Wolters Kluwers 2016 r.; wyrok WSA w Opolu z 18 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 8/14, publ. CBOSA) Sąd stwierdza, że Wójt, odsyłając skarżącego do pisma z [...] czerwca 2015 r., zadośćuczynił obowiązkowi merytorycznego rozpoznania wniosku z [...] maja 2020 r. o udzielenie informacji w żądanym zakresie. Wieloletnia korespondencja organu ze skarżącym dotycząca dokumentacji wskazanej we wniosku wskazuje, że przekazane informacje są wyczerpujące, a innych Wójt nie posiada. W pismach skierowanych do skarżącego wskazano z jakich przyczyn niemożliwym jest zadośćuczynieniu żądaniu zawartego we wniosku oraz przedstawiono w jaki sposób może uzyskać informacje co do części informacji, o udzielenie których wnioskował. Uznać zatem należy, że skarżącemu znane są wszystkie okoliczności sprawy związanej z przedmiotową dokumentacją. Organ zasadnie stąd przyjął, że wystarczającym sposobem załatwienia wniosku z [...] maja 2019 r. jest odesłanie skarżącego do treści pisma z [...] czerwca 2015 r. Na zasadność skargi nie wpływa okoliczność, iż skarżący nie akceptuje informacji i wyjaśnień udzielonych mu przez Wójta. Jak już wyżej wskazano, udostępnienie informacji publicznej odnosi się do faktów, a w przedmiotowej sprawie fakty dotyczące dostępu do wskazanej we wniosku z [...] maja 2019 r. informacji są skarżącemu znane. Dla dokonania oceny skargi nie ma więc znaczenia, że skarżący pozostaje nieufny wobec działań organu oraz nie daje wiary jego wyjaśnieniom. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.