VII SAB/Wa 2330/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Michał Podsiadło, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie rozpatrzenia zażalenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia zażalenia B. S. z 14 maja 2025 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu zażalenia, o którym mowa w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz B. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. Ś., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł w dniu [...] sierpnia 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] maja 2025 r. znak: [...] nieuzgadniające w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym S., gmina P. W skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na postępowanie, tj.: a) art. 35 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 12 kpa poprzez niewywiązanie się przez organ z terminów załatwienia sprawy przewidzianych przepisami prawa oraz niezastosowanie zasady stanowiącej gwarancję szybkości postępowania wobec niezakończenia postępowania wydaniem decyzji w niniejszej sprawie pomimo istnienia obowiązku nałożonego przepisami prawa i w konsekwencji pozostawanie w bezczynności; b) art. 36 § 1 i 2 kpa poprzez niezawiadomienie strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w dyspozycji przepisu art 35 kpa i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, co w konsekwencji powoduje pozostawanie organu w bezczynności. W konsekwencji skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Warszawie do rozpatrzenia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 6346,15 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że z uwagi na upływ czasu i brak działań podjętych przez organ, w dniu [...] lipca 2025 r. skarżący skierował do GDOŚ ponaglenie. Pomimo upływu kolejnych 30 dni od wystosowania ponaglenia, skarżący nie otrzymał jakiejkolwiek informacji co do etapu rozpatrywania sprawy. Organ nadal nie podjął żadnych działań, w tym nie wydał aktu kończącego postępowanie, a skarżący nie otrzymał jakiejkolwiek informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi załatwienie sprawy. Powyższe, zdaniem skarżącego, potwierdza bezczynność organu naruszającą przepisy prawa, podstawowe zasady obowiązujące organ administracyjny oraz godzącą w interes prawny strony postępowania, ponieważ organ nie podjął żadnych czynności przez okres 3 miesięcy. Na koniec skarżący wskazał, że bezczynność ma szczególny charakter, uzasadniający zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego, ponieważ Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska już na etapie przekazania zażalenia przez RDOŚ w O. popadł w bezczynność i był ponaglany przez skarżącego pismem z [...] lipca 2025 (po 3 miesiącach oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia). Pomimo powyższych okoliczności obecna przewlekłość jest jeszcze dłuższa, co świadczy o nagminności działania organu i o konieczności jego zdyscyplinowania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zlekceważył ponaglenia, a co bardziej istotne zlekceważył również stronę postępowania uznając, że nie musi informować skarżącego o przyczynach swojej bezczynności czy przewidywanym terminie rozpatrzenia wskazując na przyczynę opóźnienia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Nadto podał, że w dniu 20 sierpnia 2025 r. wydał postanowienie znak: DOA-WPPI.612.219.2025.APL utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi w zakresie, w jakim zarzuca organowi bezczynność. Ta bowiem, w świetle art. 37 § 1 pkt 1 kpa, zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Bezczynność organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, to jest czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa", czy też nie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, którymi Sąd dysponuje w dniu orzekania w sprawie. Trzeba wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 kpa. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej, o której mowa w art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz elementem prawa do dobrej administracji. Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 kpa przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowani i przewlekłości w postępowaniu. A zatem w niniejszej sprawie, wniesione zażalenie skarżącego na postanowienie organu I instancji powinno być rozpatrzone w ciągu miesiąca od dnia otrzymania zażalenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W przypadku niemożności rozpatrzenia zażalenia w wyznaczonym miesięcznym terminie, organ odwoławczy stosuje przepis art. 36 § 1 i 2 kpa, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z materiału aktowego sprawy, zażalenie skarżącego wpłynęło do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu [...] maja 2025 r. W takiej sytuacji miesięczny termin do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy określony w art. 35 § 3 kpa upływał z dniem [...] czerwca 2025 r. W tym czasie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wydał postanowienia. Postanowienie w sprawie, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia skarżącego, zostało wydane dopiero w dniu 20 sierpnia 2025 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska również nie zawiadomił strony postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W okresie od [...] maja 2025 r. do [...] sierpnia 2025 r. organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności w sprawie zmierzających do rozpatrzenia zażalenia, co oznacza, że organ ten przez półtora miesiąca (po odliczeniu miesięcznego terminu na załatwienie sprawy wynikającego z art. 35 § 3 kpa), tj. od [...] czerwca 2025 r. do [...] sierpnia 2025 r. pozostawał w zwłoce w rozpatrzeniu zażalenia. Z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy w tym okresie podjął jakąkolwiek czynność w sprawie. Brak podjęcia w tym czasie jakichkolwiek czynności w sprawie doprowadziło do bezczynności w prowadzeniu postępowania odwoławczego. Jak już powyżej wskazano postanowienie w sprawie zostało przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wydane w dniu 20 sierpnia 2025 r. Okoliczność ta zaś powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozpatrzenia zażalenia. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpatrzenia zażalenia (pkt 1 wyroku). Wydanie postanowienia po wniesieniu skargi a przed rozpoznaniem skargi, nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1a ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A zatem oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a ppsa – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności sprawy, uznał, że nie wystąpiła ona w rażącej postaci (pkt 3 wyroku). Dokonując oceny w tej kwestii Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość organu miała charakter rażący, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia spraw. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do zwykłego naruszenia i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Opóźnienie organu w podejmowanych czynnościach, aby nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, musi być znaczne, niezaprzeczalne oraz w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, wyraźnie lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, wielokrotne i nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 marca 2021 r., III OSK 495/21; z 27 lipca 2017 r., I OSK 823/19; z 11 lutego 2020 r., II OSK 2546/19; z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; a także (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru z uwagi na krótki okres czasu, w którym organ pozostawał w zwłoce, która nie była wynikiem celowego działania. W tych okolicznościach nie można przypisać bezczynności organu charakteru rażącego. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21, środki wskazane w art. 149 § 2 ppsa są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Z przyczyn opisanych wyżej, w ocenie Sądu, nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżący na skutek niewydania przez organ odwoławczy postanowienia w terminie ustawowym doznał uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie jemu sumy pieniężnej. Skoro zatem zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a sprawa, w której organ pozostawał w zwłoce, została już rozstrzygnięta postanowieniem z 20 sierpnia 2025 r., brak jest uzasadnionych podstaw do stosowania wobec organu odwoławczego dodatkowego środka dyscyplinującego w postaci sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Przewidziane w tym przepisie środki prawne winny być bowiem stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowania (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy przepisów szczególnych, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W świetle wskazanych okoliczności Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i w związku z tym skargę w tym zakresie oddalił na mocy art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ppsa. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 i 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa. Natomiast w pkt 1 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł i wynagrodzenie z tytułu zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz kwotę 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa. Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).