VII SAB/Wa 249/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skarg Z. M., K. M. i M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego praw pasażera I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004; II. stwierdza, że przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakłada na Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; IV. w pozostałym zakresie skargi oddala; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących Z. M., K. M. i M. M. solidarnie kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SAB/Wa 249/20 UZASADNIENIE Dnia 29 czerwca 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęły wnioski Z. M., K. M. oraz M. M.(dalej: skarżący) o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o. o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Dnia [...] września 2017 r. znak [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) stwierdził naruszenie przez w/w przewoźnika przepisów przedmiotowego rozporządzenia, która to decyzja po rozpoznaniu wniosku przewoźnika lotniczego z dnia 27 września 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy została uchylona decyzją Prezesa ULC z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], który stwierdził jednocześnie brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o. o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Skarżący wnieśli, za pośrednictwem Prezesa ULC skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., w konsekwencji czego dnia 13 lutego 2019 r. WSA w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa1539/18 uchylił przedmiotową decyzję. Akta wróciły do organu 20 maja 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. [...] Sąd Rejonowy [...] ogłosił upadłość S. Sp. z o. o. Z uwagi na powyższe, organ w dniu [...] sierpnia 2020 r. zawiesił postępowanie, o czym poinformował strony. Jeszcze przed zawieszeniem postępowania, dnia 06 lipca 2020 r., do Prezesa ULC wpłynęło ponaglenie wystosowane przez pełnomocnika w/w osób, które następnie dnia 03 sierpnia 2020 roku (data prezentaty) wniosły skargi do tut. Sądu na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odniesieniu do prowadzonej przez niego sprawy o sygn. [...]. Skarżący w skargach podnieśli zarzuty naruszenia przez w/w organ przepisu art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku oraz naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem przepisów prawa, zasądzenie na rzecz Skarżących od Prezesa ULC po 1 000,00 zł tytułem rekompensaty za przewlekłe prowadzenie sprawy oraz wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy oraz zasądzenie na rzecz stron skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg wyżej wymienieni wskazali, że decyzją sygn. [...] Prezes ULC stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o. o. przepisów art. 7 ust. 1B rozporządzenia (WE) nr 261/2004, która to decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dnia 12 lutego 2019 r., a do dnia 06 lipca 2020 r. nie rozstrzygnięto sprawy. Podkreślili również, że wobec zaistniałej sytuacji pełnomocnik stron złożył ponaglenie, które jednak nie zostało rozpatrzone. W odpowiedzi na skargi Prezes ULC wniósł o łączne ich rozpoznanie oraz o ich oddalenie, a ponadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Organ podniósł, że wobec upadłości S. Sp. z o. o. pismem z dnia 04 sierpnia 2020 r. powiadomił on strony o zawieszeniu postępowania, natomiast niezałatwienie sprawy we wcześniejszym terminie było konsekwencją dużego obciążenia organu sprawami dotyczącymi pasażerów. Organ wskazał ponadto na braki kadrowe, które dodatkowo opóźniają załatwienie spraw leżących w jego kompetencji. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2020 r. Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi M. M. prowadzonej pod sygn. akt VII SAB/Wa 250/20 ze sprawą o sygn. akt VII SAB/Wa 249/20. Postanowieniem z tego samego dnia w sprawie ze skargi K. M. prowadzonej pod sygn. akt. VII SAB/Wa 251/20 Sąd również zarządził jej połączenie do sprawy o sygn. akt VII SAB/Wa 249/20 celem łącznego ich rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 cyt. ustawy, a więc również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie wydania decyzji lub postanowienia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53§ 2b p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarżący skorzystali z w/w środka i wystosowali do Prezesa ULC ponaglenie, co wywarło skutek wyczerpania środka zaskarżenia i umożliwiło im skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość postępowania. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu może być jedynie okres od zwrotu akt z WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przewlekłość jest stanem sprawy administracyjnej, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął żądaną decyzję załatwiającą sprawę co do istoty lub kończącą w inny sposób postępowanie w danej instancji. Zasada szybkości postępowania, o której stanowi art. 12 § 1 k.p.a. jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego, która w założeniu ma gwarantować, że realizacja praw jednostki do rozpatrzenia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie tylko nie dozna uszczerbku, ale nastąpi w możliwie najkrótszym czasie. Funkcje dynamizowania postępowania w zasadniczy sposób zapewniają terminy procesowe. Ustanawiając je ustawodawca przyjął, że wyznaczają one maksymalne okresy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a ich przekroczenie z zasady może stanowić podstawę do powzięcia wątpliwości, czy działania organu charakteryzują się wymaganą sprawnością. Przedmiotem niniejszej skargi jest postępowanie Prezesa ULC wywołane uchyleniem przez WSA jego decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Stosownie do treści art. 127 § 1 i 3 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. oraz z uwagi na fakt, iż WSA uchylił decyzję Prezesa ULC z dnia [...] kwietnia 2018 r. termin na załatwienie sprawy dla organu po zwrocie akt z sądu wynosił jeden miesiąc. Ustalenie przez Sąd, że organ w oczywisty sposób przekroczył wyznaczony przez ustawodawcę termin miesiąca nie jest jednakże wyłączną, a zarazem wystarczającą przesłanką stwierdzenia, że postępowanie organu cechowało się przewlekłością. Zasadniczy wpływ na to ustalenie miało bowiem uznanie, że przebieg postępowania po uchyleniu decyzji Prezesa ULC cechował się nie tylko nieterminowością ale również brakiem koniecznej efektywności. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że pojęcie przewlekłości postępowania mającego, do którego nawiązuje art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., odnosić należy do takiego jego stanu, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób niesprawny bądź nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. W języku polskim słowo "przewlekły" jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020). Kierując się powyższym rozumieniem przewlekłości postępowania Sąd uznał, że Prezes ULC dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania będącego następstwem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji w/w organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. W ocenie Sądu, w sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek okoliczności o charakterze przedmiotowym, których zaistnienie mogłoby usprawiedliwiać znaczne przekroczenie wyznaczonego ustawą terminu. Łączny czas prowadzenia postępowania nie miał uzasadnienia w stopniu jego skomplikowania, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych bądź zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. W tym miejscu wskazać należy, iż uchylając zaskarżoną decyzję WSA określił kierunek postępowania organu, tj. wskazał problematykę, którą organ winien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to wskazanie jest dla organu wiążące. Od dnia zwrotu organowi akt po uchyleniu owej decyzji, do dnia 04 sierpnia 2020 r. kiedy to Prezes ULC wydał decyzję o zawieszeniu postępowania, w sprawie nie wykonano żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Bez względu więc na zasadność decyzji o zawieszeniu postępowania, ponad roczny okres, w trakcie którego Prezes ULC nie podjął czynności koniecznych do załatwienia sprawy, prowadzi do konstatacji, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone przez w/w organ w sposób przewlekły. Organ nie przeprowadził bowiem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, którego zakres mógłby rzutować na dalszą ocenę materiału, a w konsekwencji znaleźć odzwierciedlenie w sposobie załatwienia sprawy ani - przy założeniu, że nie było konieczności uzupełnienia materiału zgromadzonego w toku postępowania - w trakcie omawianego okresu sprawy nie załatwił. Uznając, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, Sąd stwierdził, że miała ona charakter rażącej. Sąd podziela kierunek wykładni art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r., sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 381/18). Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że organ od momentu zwrotu akt, do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z uwagi na ogłoszenie upadłości przewoźnika, nie podjął żadnych czynności. Znamiennym jest, że Prezes ULC nie zareagował również na wystosowane przez skarżących ponaglenie. Zaniechał poinformowania stron o przyczynach przewlekłości, co tym bardziej uzasadnia przyjęcie rażącego charakteru naruszenia prawa. Podkreślenia jednak wymaga, że kluczowa, w świetle oceny intensywności naruszenia prawa, była długość okresu przewlekłości. Na ocenę tą nie miała wpływu podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja organu odwołująca się do dużej ilości spraw przez niego rozpatrywanych oraz niewystarczająca obsada kadrowa. Tego rodzaju przyczyny nie mogą być rozpatrywane jako niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Są to bowiem problemy pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego i nie mogą skutkować odmienną oceną stanu przewlekłości postępowania (zob. wyroki NSA: z dnia19 marca 2019 r., I OSK 1459/17, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2339/13, z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2390/12: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji Sąd za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500,00 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że instytucja grzywny przewidziana w w/w przepisie jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco – represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść tego przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i powinien być zasadniczo uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja represyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero gdy sąd uzna, ze dla realizacji tego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarówno prewencyjnym, będzie wymierzenie mu grzywny w w/w wysokości. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej. Powyższe podyktowane było przywołanymi wyżej względami oraz uzasadnione jest faktem, iż takie rozstrzygnięcie jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Jest to więc możliwość, z której sąd może ale nie musi skorzystać w sytuacji gdy realia analizowanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Sąd oddalił wniosek o wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy z uwagi na fakt, iż postępowanie zostało skutecznie zawieszone w związku z ogłoszeniem upadłości przewoźnika lotniczego. Przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył trzy sprawy dotyczące skarg na przewlekłość organu odwoławczego w rozpoznaniu wniosku przewoźnika o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa ULC z dnia [...] września 2017 r. Zgodnie z art. 51 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takim przypadku, jak wynika z art. 57 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi mogą być wniesione w jednym piśmie. Z przepisów tych wynika zatem, że w przypadku, kiedy jest kilku uprawnionych do wniesienia skargi, a więc jest kilka podmiotów mających interes prawny we wniesieniu skargi, mogą oni wszyscy występować w roli skarżących lub też nawet od razu wnieść skargę w jednym piśmie. Zatem w świetle tych przepisów ustawodawca w przypadku, kiedy jedna i ta sama decyzja dotyczy interesów prawnych więcej niż jednego podmiotu lub gdy skarga dotyczy przewlekłości tego samego postępowania dopuszcza wniesienie skargi przez jeden z tych podmiotów, przez kilka z tych podmiotów lub przez wszystkie te podmioty. Niemniej art. 111 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje sądowi administracyjnemu połączenie kliku oddzielnych spraw toczących się przed tym sądem w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą, a więc wtedy, kiedy kilku uprawnionych wniosło odrębne skargi na tę samą decyzję lub na przewlekłe prowadzenie tego samego postępowania. Z przedstawionych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a.