VII SAB/Wa 26/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Szczepan Borowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie znak: [...] postanawia: odrzucić skargę. Skarżąca w piśmie z 10 lipca 2024 r. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. (dalej także jako organ) w sprawie oznaczonej numerem [...] oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie inwestycji budowlanej prowadzonej na działce ew. o nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie dokonania rozbiórki nieruchomości przy ul [...] w W. oraz wskazanie organowi trzydziestodniowego terminu, w jakim dokonanie tej czynności winno nastąpić, a także o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu prowadzonym pod numerem [...] oraz uznanie, że stanowiło ono rażące naruszenie prawa. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy dotyczącej postępowania związanego z realizacją inwestycji budowlanej przy ul. [...], toczącej się przed organami nadzoru budowlanego od roku 2015. Wskazała, że 9 kwietnia 2024 r. złożyła wniosek w trybie art. 67 Prawa budowlanego o wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki wspomnianego budynku. Podała, że dokumentacja zdjęciowa zgromadzona w aktach postępowania obrazująca coraz gorszy stan techniczny muru oporowego grożącego zawaleniem nadto spękania, rozwarstwiająca się spoina , dziury powstałe w wyniku nasiąkania opadami deszczu świadczy o tym, iż po dziesięciu latach prowadzenia postępowania organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie wyegzekwować doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami nadto powoduje zagrożenie dla życia skarżącej. Zwróciła ponadto uwagę, że organ od 9 czerwca 2023 r. tj. od daty wydania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr 699/23 o uchyleniu decyzji PINB z [...] marca 2023 r. nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Zdaniem skarżącej od tego też czasu organ pozostaje w zwłoce, co do merytorycznego zakończenia postępowania, nadto bez wątpienia dziesięcioletni okres prowadzenia postępowania świadczyć może o przewlekłym jego prowadzeniu i o całkowitej bezczynności organu administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że sprawa dotycząca odstępstw od dokumentacji projektowej wprowadzonych podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu bliźniak na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. była rozpatrywana kilkukrotnie przez organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Na ostatnim etapie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z [...] czerwca 2024 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W. Rozstrzygnięcie to zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z dyspozycją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z 9 czerwca 2023 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] marca 2023 r. Odnosząc się do zarzutu bezczynności polegającej na braku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku będącego przedmiotem prowadzonego postępowania organ wyjaśnił, że wszczął postępowanie w sprawie zasygnalizowanej wnioskiem skarżącej, a następnie zakończył to postępowanie wydając decyzję z 11 lipca 2024 r. odmawiającą rozbiórki. W związku z nieprecyzyjnym określeniem przedmiotu skargi zarządzeniem z 15 października 2024 r. wezwano skarżącą do sprecyzowania skargi tj. wskazania daty wniosku, którego organ nie rozpoznał w prawem przewidzianym terminie. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w piśmie z 19 listopada 2024 r. wskazała, że jej skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczy po pierwsze postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za sygn. akt [...] wszczętego z urzędu w roku 2015 w przedmiocie samowoli budowlanej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., a po drugie jej wniosku z 9 kwietnia 2024 r. złożonego do akt wskazanego postępowania o wydanie decyzji o rozbiórce obiektu i doręczenia jej skarżącej. Wobec powyższych wyjaśnień Przewodniczący Wydziału VII zarządzeniem z 21 stycznia 2025 r. działając na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r, poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), który stanowi, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg, rozdzielił skargę wniesioną przez skarżącą na skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie znak: [...] oraz skargę na bezczynność w sprawie o znaku [...]. Wyrokiem z 22 stycznia 2025 r. tutejszy Sąd oddalił skargę G. S. na bezczynność organu w sprawie oznaczonej znakiem [...] (sygn. akt VII SAB/Wa 158/24). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zarówno skarga na bezczynność organu, jak też na przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie są wskazywane przez skarżącą bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. postępowania dotyczącego odstępstw od dokumentacji projektowej wprowadzonych podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu bliźniak na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. (znak [...]). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje jej odrzucenie (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna. Pojęcie przewlekłości postępowania zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.), zgodnie z którym o przewlekłości postępowania mówimy, gdy postępowanie administracyjne jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania występuje wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości podjętych czynności, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy postępowanie jest długotrwałe tj. jak wynika z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Może polegać zarówno na braku jakichkolwiek czynności podejmowanych ze strony organu, jak i na wykonywaniu czynności niecelowych (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2348/21). Bezczynność zachodzi natomiast wówczas, gdy mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie nie zostało wydane. Kwestią sporną w orzecznictwie było czy dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność lub skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu przez organ aktu kończącego postępowanie administracyjne w danej instancji. Zagadnienie to zostało rozstrzygnięte w uchwałach siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21. W pierwszej z powołanych uchwał (II OPS 5/19) NSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały NSA wynika m.in., że skarga na bezczynność nie może być wnoszona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast w drugiej z wymienionych uchwał (II OPS 1/21) NSA wprost stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane uchwały, z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a., mają charakter wiążący, wszystkie sądy administracyjne, a zatem również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do wystąpienia z pytaniem do poszerzonego składu NSA. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. została wniesiona już po tym jak ten organ wydał decyzję kończącą postępowanie tj. decyzję z 24 czerwca 2024 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W. W świetle przedstawionych powyżej rozważań zawartych w uchwale II OPS 5/19 i II OPS 1/21, skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.