VII SAB/Wa 269/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg R. O. i G. P. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2018r., znak [...], która miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, III. oddala skargę w pozostałej części, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz R. O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych oraz G. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismami z [...] lipca 2020 r. R. O. oraz G. P. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...]. Niniejszą decyzją organ stwierdził naruszenie przez przewoźnika [...] "[...]" przepisów art. 7 ust. 1 lit. b, art. 8 i art. 9 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr [...] (Dz. U. [...] z 2004), w związku z odwołanym lotem z dnia [...]października 2014 r., nr [...]na trasie [...] ([...]) - [...] ([...]). W uzasadnieniu skarżący wskazali, że pismem z dnia [...] lipca 2020 r. (dokument elektroniczny), na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), wnieśli ponaglenie w związku z brakiem rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wobec braku zakończenia postępowania skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa; 2) wyznaczenie organowi 14 – dniowego terminu na załatwienie sprawy; 3) zasądzenie na rzecz skarżących kwoty po 500 złotych tytułem rekompensaty za przewlekłe prowadzenie postępowania; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, wnosząc o łączne rozpoznanie tych spraw. Prezes ULC podniósł, że działanie organu nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skarg pasażerów na przewoźnika lotniczego spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ podniósł, że istotne jest również to, że w 2018 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło ponad 17 000 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast w roku 2019 wpłynęło do organu ok. 7 200 skarg załatwianych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oraz kolejnych - prawie 3000 - złożonych po [...] kwietnia 2019 r., które z uwagi brak kompetencji Prezesa Urzędu do rozpatrywania skarg, złożonych po tym terminie, w dotychczasowym trybie i roczny okres przedawnienia roszczeń pasażerów, załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego i wskazanie aktualnych możliwości dochodzenia roszczeń. Jedną z przyczyn wzrostu wpływu spraw kierowanych do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu. W wyniku powyższej sytuacji, niejednokrotnie Prezes Urzędu zobowiązany jest do rozpatrywania roszczeń, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń już oddalonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Powyższa okoliczność wpływa jednoznacznie na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, a zatem także na ich zawiłość i terminy rozpatrywania prowadzonych postępowań. W wyniku powyższej sytuacji, niejednokrotnie Prezes Urzędu zobowiązany jest do rozpatrywania skarg pasażerów, które dotyczą lotu sprzed kilku lat w stosunku do dnia złożenia skargi do Prezesa Urzędu co także ma wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy i termin jej załatwienia. Sprawy są załatwiane według kolejności wpływu. Ponadto organ wskazał, że wpływ na pracę Komisji Ochrony Praw Pasażerów mają także braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. Takie obciążenie pracą powoduje często trudności w dotrzymaniu wynikających z k.p.a. terminów rozpatrzenia wniosków. W konsekwencji, zdaniem Prezesa ULC, jego działanie nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Dalej organ podniósł, że mając na uwadze wyżej opisaną sytuację należy uznać za niecelowe wymierzenie Prezesowi ULC grzywny oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej, które mają charakter fakultatywny. Ponadto przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny a skarżący nie poparli wniosku żadnym uzasadnieniem. Pismami z dnia [...]listopada 2020 r., znak [...] oraz znak [...], organ (w uzupełnieniu akt sprawy) przedłożył decyzję Prezesa ULC z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...], którą uchylono decyzję tego organu z dnia [...]listopada 2018 r., znak [...] i umorzono postępowanie. Decyzja została skierowana do skarżących: R. O. oraz G. P.. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, zarządzeniami z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 269/20 oraz sygn. akt VII SAB/Wa 270/20, Sąd zmienił przedmiot oznaczenia sprawy na bezczynność organu. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 270/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie sprawy sygn. akt VII SAB/Wa 270/20 ze sprawą VII SAB/Wa 269/20, celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz zakreślił w repertorium sprawę VII SAB/Wa 270/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzji z dnia [...]listopada 2020 r., znak [...], kończącej przedmiotową sprawę, orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (pkt II sentencji wyroku). Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek przewoźnika lotniczego [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z dnia [...] listopada 2018 r. wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2018 r. Od tej więc daty rozpoczął bieg terminu na załatwienie sprawy. Organ, po wpłynięciu wniosku nie podjął żadnych czynności. Z akt administracyjnych wynika, że do dnia wniesienia skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wpływ do organu w dniu [...] sierpnia 2020 r.) Prezes ULC był bezczynny w sprawie. Zakończenie postępowania odwoławczego nastąpiło dopiero poprzez wydanie decyzji w dniu [...] listopada 2020 r., znak [...], którą uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2018 r. i umorzono postępowanie. Nierozpoznanie przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., a także zachowanie organu niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Ponadto, zauważenia wymaga, że strony postępowania nie były informowane o sprawie, na podstawie art. 36 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W konsekwencji, podjęcie działania ukierunkowanego na merytoryczne załatwienie sprawy po prawie dwóch latach pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oraz regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność Prezesa ULC miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt I sentencji wyroku). Co do wniosku skarżących o zasądzenie na ich rzecz kwoty po 500 złotych tytułem rekompensaty za przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozstrzygnięcie w oparciu o ww. przepis ma jednak charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu i może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi decyzję co do wyboru środka (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Dodatkowo, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA) suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania." W tym zakresie pełnomocnik skarżących wniosku w żaden sposób w skargach nie uzasadnił. Dodatkowo przy odstąpieniu od zastosowaniu tego przepisu Sąd wziął pod uwagę okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę i znane Sądowi z urzędu. Tym samym, Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a., 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji I-III wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (punkt IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.), uwzględniając wysokość wpisu od skarg (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) z zastosowaniem miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika przez dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia nakładu pracy oraz poniesione opłaty (17 zł).