VII SAB/Wa 29/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi I M i ZM na bezczynność Prezesa Wód Polskich w zakresie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...]; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz I M i Z M solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. Z. M. i I. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Wód Polskich w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Stan faktyczny i prawny tej sprawy przedstawia się w sposób następujący: Odwołanie Z. M. i I. M. z dnia 12 lipca 2021 r. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. umarzającej postępowanie z wniosku Z. M. i I. M. w przedmiocie odwołania od decyzji Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. zostało przesłane do Prezesa Wód Polskich przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] przy piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. (data wpływu 29 lipca 2021 r.). Pismem z dnia 3 sierpnia 2021 r. organ odwoławczy zwrócił przesłane odwołanie oraz decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. organowi I instancji, wskazując, że odwołanie powinno zostać przesłane wraz z całością akt sprawy, zgodnie z art. 133 k.p.a. Odwołanie wraz z aktami zostało przesłane ponownie do Prezesa Wód Polskich przy piśmie organu I instancji z dnia 26 sierpnia 2021 r. (data wpływu 2 września 2021 r.). Przy piśmie z dnia 19 listopada 2021 r. Prezes Wód Polskich zwrócił się do organu I instancji o niezwłoczne nadesłanie właściwych oryginałów dokumentów stanowiących podstawę do wydania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. W piśmie tym zaznaczono, że dokumenty powinny dotyczyć wniosku I. M. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., zaś przesłane akta związane są z postępowaniem w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, wygaszenia pozwolenia oraz ponagleń składanych na Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]. Organ I instancji nadesłał właściwe akta sprawy przy piśmie z dnia 17 grudnia 2021 r. (data wpływu 29 grudnia 2021 r.). W dniu [...] stycznia 2022 r. Prezes Wód Polskich wydał decyzję nr [...] uchylającą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. M. i I. M. wnieśli o stwierdzenie bezczynności Prezesa Wód Polskich i zasądzenie kosztów sądowych oraz zastosowanie środków dyscyplinujących organ w postaci grzywny i zasądzenia od organu na ich rzecz określonej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż w dniu 12 lipca 2021 r. wnieśli odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Ich odwołanie zostało przesłane przy piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. Do 19 listopada 2021 r., tj. przez 4 miesiące organ był w całkowitej bezczynności. W dniu 19 listopada 2021 r. bez żadnej podstawy prawnej organ odwoławczy odesłał akta rozpatrywanej sprawy i poprosił o inne dokumenty. W dniu 30 listopada 2021 r. skarżący złożyli do Ministra właściwego w sprawie gospodarki wodnej ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie rozpatrzył Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w piśmie z dnia 8 grudnia 2021 r. i w ogóle nie odniósł się czy wystąpiła bezczynność lub przewlekłość postępowania. Do dnia wniesienia skargi, tj. 10 stycznia 2022 r. odwołanie nie zostało rozpoznane. Grzywna jako środek dyscyplinujący powinien być zastosowany, ponieważ Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odpowiedzi na ponaglenie w żaden sposób nie odniósł się do bezczynności w okresie od 19 lipca do 19 listopada 2021 r. Decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. została wydana po stwierdzeniu bezczynności. Organ I instancji pozostawał w bezczynności, a teraz w bezczynności pozostaje organ II instancji. W ten sposób bezprawnie organ przedłuża postępowanie, gdyż w sprawie toczy się postępowanie karne, obecnie zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Również zasądzenie kwoty na rzecz skarżących jest uzasadnione, gdyż proste postępowanie toczy się od 2013 r. i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż do odwołania Z. i I. M., które zostało przesłane przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] przy piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. (data wpływu 29 lipca 2021 r.), organ I instancji nie dołączył akt sprawy. Akta zostały przesłane do Prezesa Wód Polskich przy piśmie z dnia 26 sierpnia 2021 r. (data wpływu 2 września 2021 r.), niemniej jednak nastąpiła konieczność odesłania ich do organu I instancji, gdyż nie były to akta dotyczące wskazanego w odwołaniu postępowania. Przy piśmie z dnia 19 listopada 2021 r. organ poprosił o niezwłoczne nadesłanie właściwych oryginałów dokumentów stanowiących podstawę do wydania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., od której wpłynęło odwołanie. W tym piśmie zostało zaznaczone, że dokumenty powinny dotyczyć wniosku I. M. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., zaś przesłane akta związane są z postępowaniem w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, wygaszenia pozwolenia oraz ponagleń składanych na Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, niezasadny jest zarzut podniesiony przez strony w skardze, że organ odwoławczy odesłał akta bez podstawy prawnej i poprosił o inne dokumenty. Jednocześnie Prezes Wód Polskich przy piśmie z dnia 8 grudnia 2021 r., w nawiązaniu do otrzymanego ponaglenia Z. i I. M. skierowanego do Ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej poinformował wnoszących ponaglenie, że po otrzymaniu od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] właściwych dokumentów, które nie zostały przekazane wraz z odwołaniem, niezwłocznie rozpatrzy ich odwołanie. Ostateczne dokumenty od organu I instancji wpłynęły do organu odwoławczego przy piśmie z dnia 17 grudnia 2021 r. (data wpływu 29 grudnia 2021 r.) i Prezes Wód Polskich decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. zakończył postępowanie odwoławcze, gdyż uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. i przekazał sprawę z wniosku I. M. o wznowienie postępowania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący wnieśli ponaglenie pismem z dnia 30 listopada 2021 r. skierowanym do Ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej za pośrednictwem Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zgodnie z art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organem właściwym do rozpoznania ponaglenia był więc Prezes Wód Polskich. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2019 r., II OSK 3655/19 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) wniesienie ponaglenia do organu niewłaściwego nie stanowi podstawy uznania, że ponaglenie nie zostało skutecznie wniesione, jeżeli mimo tego zostało ono doręczone właściwemu organowi. Prezes Wód Polskich odpowiedział na ponaglenie skarżących pismem z dnia 8 grudnia 2021 r., wskazując, że po otrzymaniu od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] właściwych dokumentów, które nie zostały przekazane wraz z odwołaniem, niezwłocznie rozpatrzy ich odwołanie. Skarga została wniesiona w dniu 10 stycznia 2022 r., a więc po wniesieniu ponaglenia, a przed zakończeniem postępowania w sprawie decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. W związku z tym stwierdzić należy, iż skarżący skutecznie wnieśli skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście zaistnienia bezczynności organu. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.), jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione. Postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało wszczęte odwołaniem skarżących z dnia 12 lipca 2021 r., przekazanym do organu odwoławczego w dniu 29 lipca 2021 r. i zakończone ostateczną decyzją Prezesa Wód Polskich z dnia [...] stycznia 2022 r. Należy jednak zaznaczyć, że organ odwoławczy pismem z dnia 3 sierpnia 2021 r. zwrócił przesłane odwołanie oraz decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. organowi I instancji, wskazując, że odwołanie powinno zostać przesłane wraz z całością akt sprawy, zgodnie z art. 133 k.p.a. Odwołanie wraz z aktami zostało przesłane ponownie do Prezesa Wód Polskich przy piśmie organu I instancji z dnia 26 sierpnia 2021 r. (data wpływu 2 września 2021 r.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Organ I instancji naruszył więc ustawowy obowiązek przekazania odwołania wraz z aktami sprawy (art. 133 k.p.a.), gdyż przy piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. przesłał samo odwołanie i decyzję wydaną w I instancji. Rolą organu odwoławczego było w tej sytuacji doprowadzenie do przekazania akt sprawy przez organ I instancji zgodnie z art. 133 k.p.a. Zatem – w ocenie Sądu – uznać należy, iż termin na rozpoznanie odwołania rozpoczął swój bieg od dnia przesłania organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, tj. 2 września 2021 r. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w czasie wszczęcia postępowania odwoławczego w tej sprawie) do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie w tej sprawie trwało niecałe 5 miesięcy. Przekroczony więc został przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. miesięczny termin na rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przy czym organ odwoławczy nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy w okresie od 2 września 2021 r. do 19 listopada 2021 r. był w posiadaniu niewłaściwych akt sprawy, na co zwrócił uwagę dopiero po upływie ponad 2,5 miesiąca i co skutkowało koniecznością ponownego zwrócenia się do organu I instancji o nadesłanie właściwych akt sprawy. Nie można więc uznać, że zachodziły w tym przypadku przesłanki z art. 35 § 5 k.p.a., gdyż nie było to opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu. W okolicznościach tej sprawy Sąd uznał, iż organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżących, gdyż przekroczył miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym określony w art. 35 k.p.a. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) z uwagi na krótki okres pozostawania organu w bezczynności (około 5 miesięcy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r.). W tej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Żądanie skargi w tej sprawie obejmowało orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny oraz orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu, nie wystąpiła w tej sprawie podstawa do uwzględnienia żądania przyznania skarżącym sumy pieniężnej. Suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie uszczerbku, jakiego strona ta doznała na skutek bezczynności organu administracji lub jego przewlekłości (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). W uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, a wskazujących na doznanie jakiejś krzywdy bądź straty, a na dzień wydawania wyroku organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję zgodnie z wnioskiem. Odnosząc się do wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że instytucja grzywny przewidziana w tym przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Sądu, z uwagi na to że organ pozostawał w tej sprawie w bezczynności, która nie miała charakteru rażącego, brak było również podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny. Ponadto po przesłaniu organowi odwoławczemu właściwych akt sprawy w dniu 29 grudnia 2021 r. organ ten wydał decyzję w dniu [...] stycznia 2022 r., zatem w terminie 1 miesiąca. Zdaniem Sądu, stwierdzenie bezczynności organu w sprawie stanowi wystarczający środek dyscyplinujący, który skłoni organ do przestrzegania właściwych standardów sprawności rozpatrywania spraw administracyjnych, pozostających w zakresie jego właściwości. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu jako bezprzedmiotowe w pkt I wyroku (art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż w dniu [...] stycznia 2022 r. Prezes Wód Polskich wydał decyzję w tej sprawie. Ponadto - z przedstawionych wyżej powodów - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II i III sentencji. W pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania skargi orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny oraz orzeczenia o przyznaniu od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.