VII SAB/Wa 294/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do wydania akta, II. stwierdza bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w rozpoznaniu zażalenia S. K. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak [...], III. stwierdza, że bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej S. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 19 listopada 2021 r. S. K. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie rozpatrzenia zażalenia z dnia [...] marca 2021 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...] położonej miejscowości [...], gm. [...]. Pismem z 16 marca 2021 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. Zażalenie to zostało przekazane do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przy piśmie z 17 marca 2021 r. Następnie pismem z 2 czerwca 2021 r. organ zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w ustawowym miesięcznym terminie ze względu na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Równocześnie wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 30 czerwca 2021 r. Z kolei pismem z 30 czerwca 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował strony postępowania o wyznaczeniu terminu rozpatrzenia powyższego zażalenia do dnia 17 sierpnia 2021 r. Kolejnym pismem z 13 sierpnia 2021 r. przedłużył powyższy termin do dnia 30 września 2021 r. W odpowiedzi skarżący pismem z 17 listopada 2021 r. złożył ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem przedmiotowego postępowania wskazując, że do dnia wniesienia pisma nie otrzymał rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. K., domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że organ do momentu wniesienia skargi (a więc do dnia 19 listopada 2021 r.) nie rozpoznał zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2021 r. Równocześnie podniósł, że organ nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i po dniu 30 września 2021 r. nie wskazał nowego terminu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wskazał, że zarówno ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i skarga na bezczynność wpłynęły do organu w tym samym terminie, stąd organ nie miał możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie ponaglenia. Podkreślił, że samo ponaglenie zostało złożone na przewlekłość organu, zaś skarga z dnia 19 listopada 2021 r. dotyczy bezczynności. Z tego względu w ocenie organu skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc jego skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Organ podkreślił, że postanowieniem z [...] listopada 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Jednocześnie na zakończenie swoich rozważań organ wyjaśnił, że od czasu ogłoszenia stanu epidemicznego organ działa w reżimie sanitarnym, który znacząco utrudnia pracę. Pracowniczy świadczą pracę częściowo w trybie zdalnym, a częściowo stacjonarnie. Jest to więc dodatkowe utrudnienie, które wpłynęło na terminowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, organ w lipcu i sierpniu zmienił siedzibę, co dodatkowo mogło wpłynąć na termin wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – powoływanej jako: ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 53 § 2 b ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Ponaglenie skarżącego do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało wniesione w dniu 17 listopada 2021r., przy czym bez znaczenia pozostaje czy z treści ponaglenia wynika, że skarżący zarzuca organowi bezczynność czy tez przewlekłe prowadzenie postępowania. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia zażalenia S.K. od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]marca 2021r. tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej ppsa, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , nie budzi wątpliwości Sądu, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, bowiem w sprawie niniejszej termin na rozpoznanie zażalenia wynosił 30 dni licząc od daty wpływu zażalenia z dnia 16 marca 2021r. Tymczasem z akt postepowania wynika, że organ odwoławczy wydał postanowienie rozpoznające zażalenia skarżącego w dniu [...] listopada 2021r. ( po wniesieniu skargi na bezczynność). W efekcie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania postanowienia rozpoznającego zażalenie skarżącego na postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2021r. stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia w dniu 25 listopada 2021 r., to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd uznał, że choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania postanowienia, to nadal istnieje podstawa do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W ocenie Sądu w sprawie zaistniała ponad siedmiomiesięczna bezczynność ( trwająca od 17 kwietnia 2021r. do 25 listopada 2021r. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność – nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie dostrzec należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". Niemniej, w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się bezczynności lecz nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Dokonując oceny w tej kwestii Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Przy czym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie miał na uwadze, iż w wyroku z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1381/13 Naczelny Sąd Administracyjny, w kontekście art. 149 ppsa stwierdził, że wskazany przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także m. in. w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12 formułując tezę, iż "Przepis art. 149 § 1 ppsa w jego całokształcie ustanawia niezależne od siebie przesłanki, które miałyby stanowić odrębną podstawę orzekania dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności). Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności)". W tym przypadku Sąd ocenił brak wydania aktu jako nie mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas pozostawania organu w zwłoce po wpłynięciu zażalenia w dniu 17 marca 2021r. do wydania aktu w dniu 25 listopada 2021, oczywisty brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności przez ten okres, poza – tymi stanowiącymi realizację obowiązku uregulowanego w art. 36 k.p.a, przy czym, wbrew stanowisku organu, nie wskazano podstaw do przyjęcia prezentowanej przez organ tezy o skomplikowanym charakterze sprawy o czym świadczy brak dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Mając na względzie niewielki upływ czasu od daty złożenia wniosku do jego rozpoznania bezczynność Wojewody choć niewątpliwą, należało zakwalifikować jako nie noszącą znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.