VII SAB/Wa 30/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VII SAB/Wa 30/19 UZASADNIENIE Pismem z 1 lutego 2019 r. A. F. (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") w sprawie rozpatrzenia odwołania A. F., P. W., B. J., M. W. i M. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie pismem z 11 lipca 2018 r. skarżący wniósł odwołanie od wskazanej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., umarzającej wszczęte na wniosek M. M., M. K., P. W., B. J., A. F. i A. F. (syna E.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę. Powyższe odwołanie zostało następnie przekazane do GINB, przy piśmie z 23 lipca 2018 r. Z kolei pismem z 9 sierpnia 2018 r. organ I instancji przekazał do GINB - drugie w tej sprawie - odwołanie A. F. (syna E.), P. W., B. J., M. W. i M. W. Następnie GINB pismem z 27 sierpnia 2018 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt przedmiotowej sprawy. Po zwróceniu akt, pismami z 27 września 2018 r., organ wezwał A. F. (syna E.), B. J., M. W. i M. W. do uzupełnienia braków formalnych odwołania, natomiast skarżącego – do wyjaśnienia, której decyzji organu wojewódzkiego dotyczy złożone przez niego odwołanie. Wnioskodawcy uzupełnili żądane braki przy pismach z 9 i 12 października 2018 r. Zawiadomieniem z 23 listopada 2018 r. GINB poinformował strony postępowania, że ze względu na niezakończone postępowanie wyjaśniające został wyznaczony nowy termin jej załatwienia - do 21 grudnia 2018 r. W dniu 10 grudnia 2018 r. do organu II instancji wpłynęło uzupełnienie odwołania wniesionego przez skarżącego, a 18 grudnia 2018 r. kolejne pismo zatytułowane "wniosek". Pismem z 20 grudnia 2018 r. GINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 18 stycznia 2019 r., a następnie przedłużył go do 1 lutego 2019 r. (pismo z 18 stycznia 2019 r.). W odpowiedzi skarżący pismem z 14 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu: 21 stycznia 2019 r.) wniósł ponaglenie do Ministra Inwestycji i Rozwoju, za pośrednictwem GINB, wzywając organ do jak najszybszego załatwienia sprawy. GINB pismem z 1 lutego 2019 r. zawiadomił strony, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy zachodzi konieczność przedłużenia terminu do 15 lutego 2019 r. Z kolei 8 lutego 2019 r. skarżący wniósł uzupełnienie ponaglenia. Kolejne ponaglenia skarżącego wpłynęły do organu 11 i 12 lutego 2019 r. Zawiadomieniami z 15 lutego i 1 marca 2019 r. organ II instancji ponownie poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu do rozpatrzenia złożonych odwołań. W dniu 20 lutego 2019 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęła skarga A. F. na bezczynność GINB, w której domagał się uwzględnienia skargi, zobowiązania organu II instancji do rozpatrzenia sprawy do dnia 28 lutego 2019 r., przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na gruncie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi: - bezczynność stanowiącą podważenie legalności prawa przez niedopełnienie obowiązków ustawowych, działając na szkodę interesu publicznego i prywatnego, - naruszenie art. 6, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36 w zw. z art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), - naruszenie regulacji art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Skarżący wskazał, że na gruncie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. organ pozostaje bezczynny, jeżeli nie załatwia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 omawianej ustawy. Ponadto termin, w jakim przedmiotowa sprawa powinna zostać załatwiona, określa art. 35 § 3 k.p.a. wskazując, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podkreślił również, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd może też orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ze względu na powyższe okoliczności skarżący podniósł wskazane zarzuty, gdyż wiążące zasady dotyczące Konstytucji RP nie są przestrzegane. Wskazał, że celem wszczęcia postępowania jest wyjaśnienie faktów w obiektywny sposób i głębsza ocena sytuacji, gdyż rządy prawa to jedna z fundamentalnych wartości. Wymagają one poszanowania dla demokracji i praw fundamentalnych każdego obywatela. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 marca 2019 r. organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że GINB rozpatrzył już odwołanie skarżącego i wydał ostateczne rozstrzygnięcie. Decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. F., P. W. i B. J., GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Z kolei decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...] organ II instancji umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wskutek odwołania M. W. i M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – powoływanej jako: Ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 53 § 2 b ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Ponaglenie do organu zostało skierowane dwukrotnie w dniu 14 stycznia 2019r. i następnie uzupełnianie. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w rozpoznaniu odwołania A. F. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018r. umarzającej wszczęte na wniosek M. M., M. K., P. W., B. J., A. F. i A. F. (syna E.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...] pozwolenia na budowę, należy wskazać, że iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zasady te odnoszą się także do postępowania przed organem odwoławczym. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , nie budzi wątpliwości Sądu, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpoznania odwołania skarżącego, przy czym w sprawie niniejszej termin na wydanie decyzji przez organ odwoławczy wynosił 30 dni licząc od daty wpływu odwołania tj . od dnia 27 lipca 2018r. GINB pismem z 27 sierpnia 2018 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt przedmiotowej sprawy, znajdujących się przy sprawie VII SA/Wa 534/18. Następnie pismami z 27 września 2018 r., organ wezwał A. F. (syna E.), B. J., M. W. i M. W. do uzupełnienia braków formalnych odwołania, natomiast skarżącego – do wyjaśnienia, której decyzji organu wojewódzkiego dotyczy złożone przez niego odwołanie. Wnioskodawcy uzupełnili żądane braki w dniach 9 i 12 października 2018 r. Organ odwoławczy przedłużał termin do wydania decyzji pismami z dnia 23 listopada 2018r. oraz 20 grudnia 2018r. i 18 stycznia 2019r. w między czasie skarżący pismem z dnia 10 grudnia 2018r. uzupełnił odwołanie. Ostatecznie decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. F., P. W. i B. J., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018r. Należy podkreślić, że na datę wydawania wyroku przez Sąd w aktach sprawy znajdowała się już decyzja organu odwoławczego z dnia [...] marca 2019r. utrzymująca w mocy decyzje Wojewody [...]. Decyzja został wydana po upływie pięciu miesięcy od uzupełnienia braków odwołania. W efekcie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] marca 2019r. to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd uznał, że choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania decyzji, to nadal istnieje podstawa do oceny charakteru prowadzonego przez organ postępowania. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność– jest naganna lecz nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że bezczynność postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda bezczynność jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie dotknięte bezczynnością nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo "niewielkie" zważywszy na okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę – przede wszystkim ilość pism składanych w sprawie, rozstrzygnięcia organu oraz oczekiwanie na akta z Sądu dotyczących postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, wskazane okoliczności mogły obiektywnie wpłynąć na sprawność postępowania w niniejszej sprawie co ostatecznie może mieć znaczenie dla dokonania gradacji naruszenia prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - wobec stwierdzonej przewlekłości postępowania. Sąd dokonując kwalifikacji naruszenia, za wiarygodne przyjął także wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazujące na potrzebę rzetelnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia toczącego się równolegle postępowania prowadzonego z odwołania M. W. i M. W., zakończonego decyzją GINB z dnia [...] marca 2019r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ bezspornie dopuścił się zarzucanej bezczynności, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie żądania skargi podlegały oddaleniu. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej określonej jako połowa kwoty opisanej w art. 154 § 6 p.p.s.a , o co wnioskował skarżący. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2882/17 decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Treść art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostawia sądowi rozstrzygniecie co do tego, czy wymierzyć organowi grzywnę lub zasądzić od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną i w jakiej wysokości zarówno grzywnę jak i tę sumę zasądzić. W niniejszej sprawie na dzień wydawania wyroku organ nie pozostawał już w bezczynności. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a orzekł jak w pkt I i II oraz III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.