VII SAB/Wa 31/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r. pr. E. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). W dniu [...] marca 2013 r. T. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] skargę na przewlekłość postępowania ww. organu. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] od 2001 r. prowadzi postępowanie nadzorcze dot. zabudowy działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Od tego czasu uchyla się od podjęcia decyzji zgodnej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. oraz zgodnej z prawem budowlanym. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że zgodnie z dyspozycjami zawartymi w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. nałożono na M. D. R. obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w [...]. Ponadto nakazano przesunięcie w głąb wiatrołapu drzwi wejściowych oraz wypełnienie otworów okiennych znajdujących się na ścianie zachodniej przedmiotowego budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m. od granicy działki materiałem przepuszczającym światło. Powyższa, decyzja nie jest ostateczna, bowiem nie upłynął jeszcze termin przysługujący stronom, w tym skarżącej – T. K., do złożenia odwołania. Organ poinformował ponadto, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez T. K. W świetle powyższych wyjaśnień wniósł o odrzucenie skargi T. K. w przypadku niewyczerpania trybu wniesienia skargi ew. o jej oddalenie. Ponadto w piśmie z dnia [...] września 2013 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że sprawa ma charakter przewlekłej, gdyż toczy się od 2001 r. Wskazał, że sprawa z zakresu prawa budowlanego dotycząca samowoli budowlanej przy wznoszeniu domu jednorodzinnego nie jest sprawą szczególnie skomplikowaną. Z analizy akt administracyjnych wynika, że na żadnym etapie postępowania nie było konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, czy gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych. Trudności nie nastręczało ani ustalenie stron postępowania ani ich adresów. Sprawa nie miała także precedensowego charakteru. Stan faktyczny i prawny był jasny. Zresztą choćby z uwagi na czas jej trwania wszelkie okoliczności powinny być organowi już bardzo dobrze znane. Na przewlekłość całego postępowania niewątpliwy wpływ miała wadliwość proceduralna działań organów poszczególnych instancji. Do jej wykazania przyczyniły się uzasadnione skargi poszczególnych stron postępowania, które realizując swoje ustawowe prawo do odwołania wnosiły stosowne środki odwoławcze, jednakże nie można z tego powodu czynić im zarzutu, usprawiedliwiając tym samym zachowanie organu. Skoro w sprawie dochodziło do kilkakrotnego uchylenia decyzji organu I instancji, decyzji zarówno rozstrzygających o istocie sprawy jak i decyzji proceduralnych, to podkreśla to tylko konieczność wnoszenia takich odwołań. Co więcej, wskazać należy, że mimo iż kolejne postępowania odwoławcze przyczyniły się obiektywnie do długotrwałości całego postępowania to jednak nie zmienia to faktu, że kierowanie akt sprawy do organów wyższych instancji czy sądów administracyjnych nie uniemożliwiało podejmowania przez organ właściwy bieżących czynności. Przekazując do organu wyższego stopnia odwołania czy zażalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zapewnić sobie możliwość prowadzenia w czasie rozpoznawania środka odwoławczego czynności procesowych, chociażby poprzez założenie akt zastępczych. Warto także podkreślić, iż rozpatrywana sprawa jako sprawa z zakresu nieprawidłowości budowlanych jest kategorią sprawy, która winna być rozpatrywana przez właściwe organy nadzoru budowlanego względnie szybko, w celu wyeliminowania z przestrzeni publicznej wszelkich niebezpieczeństw dla życia i zdrowia mieszkańców budynków. Ponad 10-letnie trwania takiej sprawy stawia pod znakiem zapytania czy ustanowione przez ustawodawcę procedury są w ogóle realizowane przez organy publiczne. W ocenie przeciętnego obywatela organ administracji publicznej właśnie z uwagi na czas przez jaki toczy się już postępowanie winien szczególnie aktywnie zmierzać do jego szybkiego zakończenia, minimalizując ryzyko jakiegokolwiek błędu proceduralnego czy merytorycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Skarga złożona w niniejszej sprawie podlega oddaleniu, bowiem wbrew twierdzeniu skarżącej T. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać jednocześnie należy, że skarżąca wyczerpała tok zażaleniowy przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Skargę złożoną do Sądu poprzedziło skierowanie zażalenia do organu wyższego stopnia. Tym samym odrzucenie skargi, o co wnosił skarżony organ, było niezasadne. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011 r., sąd uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania w sprawie, którą organ powinien załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a. wskazuje, że podstawowym celem orzeczenia sądu w sprawie skargi na przewlekłość postępowania pozostaje zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu. Uwzględnienie skargi na przewlekłość jest niemożliwe w sytuacji, gdy decyzja w sprawie została wydana, nawet gdy jest dla skarżącego niekorzystna. W sytuacji, kiedy decyzja w sprawie została wydana sąd nie może wydać podstawowego orzeczenia w sprawie skargi na przewlekłość postępowania, tj. zobowiązać do wydania aktu. Z powyższego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania. Takie stanowisko było powszechnie przyjmowane w orzecznictwie dotyczącym skarg na bezczynność organu, tak też sądy przyjmują obecnie w sprawach dotyczących przewlekłości postępowania (por. m.in. wyrok NSA z 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99; postanowienie WSA w Warszawie z 16 września 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 316/11; postanowienie WSA we Wrocławiu z 4 października 2011 r., II SAB/Wr 39/11). Analogiczność argumentacji jest w tym przypadku uzasadniona faktem, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest w przepisach procedury sądowoadministracyjnej uregulowana w sposób dokładnie taki sam jak instytucja skargi na bezczynność organu administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11). Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność prowadzącą do załatwienia sprawy, to – mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy i długotrwałego jej prowadzenia – nie jest zasadnym uwzględnianie skargi na przewlekłość postępowania. Skoro podstawowym celem skargi na przewlekłość postępowania jest zobowiązanie organu do wydania decyzji lub aktu (podjęcia innej czynności), to wydanie decyzji (aktu, czynności) przed rozpoznaniem sprawy przez sąd czyni orzekanie o przewlekłości niezasadnym. Sąd nie może zobowiązać organu do wydania aktu, który już został wydany. W konsekwencji, skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał w sprawie decyzję, skarga na przewlekłość postępowania organu w tym zakresie jest niezasadna. Sąd zauważa wprawdzie, że postępowanie w sprawie toczy się od 2001 r. Postępowanie to zostało umorzone w dniu [...] kwietnia 2006 r., jednak wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 WSA w Warszawie uchylił ww. rozstrzygnięcie. Sprawa wróciła do organu II instancji, który [...] kwietnia 2008 r. uchylił postanowienie organu I instancji o umorzeniu postępowania. Sprawa trafiła ponownie do organu I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego budynku przy ul. [...], a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nakazał wykonanie określonych w tej decyzji robót budowlanych. Decyzja ta została jednak w dniu [...] stycznia 2010 r. uchylona, a następnie w wyniku zaskarżenia trafiła do WSA w Warszawie. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. oddalił skargę (ostatecznie jednak decyzja z [...] listopada 2008 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w związku ze stwierdzeniem jej nieważności w dniu [...] lutego 2012 r.). Decyzją z dnia [...] października 2011 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku przy ul. [...] i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została jednak uchylona w dniu [...] marca 2012 r., w związku z czym ponownie trafiła do organu I instancji, który wydał ponowną decyzję w dniu [...] lipca 2012 r. Ta decyzja także została uchylona przez organ II instancji w dniu [...] listopada 2012 r. Ponowna decyzja, została wydana przez organ I instancji w dniu [...] marca 2013 r., zatem z chwilą wniesienia skargi do Sądu. Analizując ww. tok sprawy, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi, że postępowanie prowadził w sposób przewlekły. Organ nie mnożył czynności dowodowych, nie przeprowadzał także czynności pozornych. Sam fakt długiego prowadzenia sprawy jest następstwem postępowań odwoławczych i skarg składanych do sądu administracyjnego. Pamiętać należy, że przewlekłe postępowanie to działanie bądź zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępstwie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W niniejszej sprawie nie można zarzucić aby organ takie czynności wykonywał. Długi czas prowadzenia sprawy jest wynikiem postępowań odwoławczych i skarg składanych w toku postępowania do sądu administracyjnego. Długi okres rozpoznawania sprawy nie wynikał ze złej woli organu, opieszałości, niesprawności organu, a wynikał często z przyczyn niezależnych od organu, na które nie miał wpływu (postępowania odwoławcze, sądowoadministracyjne). Działania organu I instancji były wprawdzie nieskuteczne, co potwierdza kilkukrotny powrót sprawy do rozpoznania przez ten organ, jednak kwestia podejmowania błędnych rozstrzygnięć powinna być oddzielona od kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż jest to kwestia co najwyżej administracyjnego nadzoru instancyjnego. Organowi w tej sytuacji nie można postawić zarzutu nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Ponadto należy mieć na względzie cel skargi na przewlekłość jakim jest ustanie stanu przewlekłości. Jak wyżej zaznaczono w niniejszej sprawie stan taki ustał, gdyż a sprawie została wydana decyzja. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 270) Sąd skargę oddalił.