VII SAB/Wa 35/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. P., A. P., A. B., A. P., A. B., B. B., D. P., I. P., J. Ć., J. Ć., K. Ć., K. P., K. Ć. i W. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nr [...], III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących K. P., A. P., A. B., A. P., A. B., B. B., D. P., I. P., J. Ć., J. Ć., K. Ć., K. P., K. Ć. i W. F. kwotę po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie kwotę 718 zł (siedemset osiemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. D. P., K. P., K. P., A. B., A. B., B. B., J. Ć., K. Ć., J. Ć., K. Ć., A. P., I. P., A. P., W. F. (dalej także "Skarżący") wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego prowadzonego pod sygnaturą [...]. Wskazali na naruszenie art. 35 § 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a., poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie sprawy, w terminie 1 miesiąca od dnia wszczęcia postępowania oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący domagali się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy, zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że decyzją z dnia [...] lutego 2018r., sygn.: [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej "Prezes ULC") stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego S. UAB przepisów art. 7 ust. 1 a oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) 261/2004, nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną oraz ustalił termin usunięcia naruszenia prawa, poprzez wypłatę stronie skarżącej po 250,00 euro. Przewoźnik lotniczy S. UAB wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją. Do dnia 17 maja 2018 roku nie rozstrzygnięto sprawy, wobec czego, pełnomocnik wnioskodawców złożył ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania, które to do dnia sporządzenia przedmiotowej skargi nie zostało rozpatrzone. W opinii Skarżących, w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, to jest w przypadku spraw ponownie rozpatrywanych – w terminie miesięcznym. W przedmiotowej sprawie przewoźnik nie kwestionuje prawa wnioskodawcy do rekompensaty określonej art. 7 ust. 1 a rozporządzenia, wobec powyższego procedowanie sprawy przez organ II instancji, przez okres dłuższy niż 30 dni od dnia wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znajduje uzasadnienia. Skarżący wskazują, że drugoinstancyjna decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego podlega przymusowej egzekucji po uprzednim jej zaopatrzeniu w klauzulę wykonalności – tym samym nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której to organ administracji publicznej dopuszcza się bezczynności na okres sześciu miesięcy, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, czy też funkcjonalnej, działając tym samym na szkodę Skarbu Państwa oraz pasażerów. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie, wskazując, że do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie wpłynęły wnioski: D. P., K. P., K. P., A. B., A. B., B. B., J. Ć., K. Ć., J. Ć., K. Ć., A. P., I. P., A. P., W. F. o stwierdzenie naruszenia przez S.UAB, praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczącego lotu z dnia 25 czerwca 2016 r., na trasie [...] ([...]) – [...] ([...]) Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...], Prezes ULC stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit. a oraz art. 14 w zw. z art. 16 rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Pełnomocnik przewoźnika lotniczego wniósł 16 marca 2018 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sprawa zarejestrowana została pod nr [...]. Następnie 17 maja 2018r. pełnomocnik pasażerów złożył ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania. Pismem z 1 października 2018r. Prezes ULC wezwał pełnomocnika przewoźnika lotniczego do przedstawienia odpowiedniego pełnomocnictwa wraz z dowodem dokonania opłaty skarbowej. Następnie 23 października 2018 r. przewoźnik lotniczy uzupełnił braki formalne. W dniu 5 lutego 2019r. pełnomocnik pasażerów złożył skargę na przewlekłość postępowania. Pismem z 5 marca 2019 r. Prezes ULC zawiadomił strony o złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z zebraniem materiału dowodowego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. W dniu [...] marca 2019 r. organ wydał decyzję II instancji o nr [...] utrzymującą w mocy decyzję I instancji, zgodnie z którą Prezes ULC stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit. a oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 polegające na niewypłaceniu pasażerom odszkodowania w wysokości po 250 euro (słownie: dwieście pięćdziesiąt euro 00/100) oraz na niepoinformowaniu pasażerów o przysługujących im prawach, jednocześnie ustalił obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie czternastu dni, liczonym od dnia uprawomocnienia się tej decyzji oraz nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną za naruszenie przepisów rozporządzenia w łącznej wysokości 16800 zł (słownie: szesnaście tysięcy osiemset złotych). Zdaniem Prezesa ULC nie prowadził on postępowania w sprawie w sposób przewlekły, gdyż stojąc na straży praworządności podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron. Organ podkreślił, że w roku 2017 do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło łącznie 6986 skarg oraz 861 wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w 2018 r. wpłynęło 16901 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, iż termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Pomimo tak znacznego wzrostu ilości skarg pasażerów, które wpłynęły w 2018r., Komisja Ochrony Praw Pasażerów zakończyła w roku 2018 ok. 1500 postępowań administracyjnych więcej w porównaniu do analogicznego okresu w roku 2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem pełnomocnik Skarżących skierował do organu ponaglenie, a barki formalne skargi zostały w terminie usunięte. Oceniając to, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy, Sąd zauważa, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania", jednakże w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazane zostało, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy zatem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Natomiast ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron, co do długości trwania postępowania. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Przewlekłość zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja zasady wynikającej z art. 12 k.p.a. zagwarantowana jest przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia wpływu do organu wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej naruszenia przez S.UAB przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, tj. od dnia 16 marca 2018 r. Sąd zauważa także, że w dacie wyrokowania w aktach sprawy znajdowała się już decyzja Prezesa ULC z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. po upływie blisko 12 miesięcy od jego wpływu. Nie może stanowić żadnego usprawiedliwienia dla organu fakt obarczenia wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy brakami formalnymi. Tym bardziej, gdy Prezes ULC wezwał pełnomocnika S.UAB do ich uzupełnienia dopiero pismem z dnia 1 października 2018 r., zaś pełnomocnik uzupełnił te braki już 23 października 2018 r. Następnie dopiero pismem z dnia 5 marca 2019 r. organ zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Bez wątpienia czynności Prezesa ULC były podejmowane w dużych odstępach czasu, co nie miało uzasadnienia. W tych okoliczności, Sąd przyjął, że skarga jest zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji). Z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd uznał, że choć zaistniała niedopuszczalna przewlekłość postępowania, to jednak nie nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako nieobarczone ww. przesłankami. Oceny tej Sąd dokonał na gruncie znanych mu z urzędu terminów zastawiania spraw tego rodzaju. Jako przyczyny niezawinione i niezależne od organu uwzględnił okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę przez Prezesa Urzędu, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Podkreślenia wymaga jednak, że te okoliczności miały znaczenie jedynie w kontekście stwierdzenia, czy przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 tej ustawy uwzględniając wysokość wpisów od skargi uiszczonych przez każdego ze Skarżących oraz koszty zastępstwa procesowego.