VII SAB/Wa 36/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi H. M. i M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. M. i M. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego VII SAB/Wa 36/19 UZASADNIENIE Pismem z 26 lutego 2019 r. H. M. i M. M. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") w sprawie zabudowy działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w K.. W przedmiotowej sprawie PINB zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek H. M. i M. M. postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki i usunięcia płyty balkonowej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr [...] położonej przy ul. [...] w K., którego właścicielem jest J. W.. Wnioskodawcy wskazali, że na omawianej działce znajduje się jednorodzinny budynek, którego konstrukcja przekracza granicę działki sąsiadującej (numer ewidencyjny [...]), należącej do wnioskodawców. PINB decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki. Po rozpatrzeniu odwołania H. M. i M. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. M.. Wyrokiem z 26 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2027/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu Sąd zobowiązał organ do zbadania merytorycznie odwołania skarżących oraz do sprawdzenia czy przekroczenie granicy działki o nr [...] wynika z projektu budowlanego i planu zagospodarowania terenu, czy też jest wynikiem odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. PINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2018r., nakazał J. W. i B. W. doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, czyli do stanu zgodnego z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 1982 r., zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego, która została następnie przeniesiona decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1995 r. na rzecz B. W. i J. W.. Po rozpatrzeniu odwołania J. W. [...]WINB wydał decyzję z [...] lipca 2018 r., nr [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Równocześnie wskazał na konieczność nałożenia na J. W. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., który został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1947/18. W pismach z [...] stycznia 2019 r. oraz [...] lutego 2019 r. skarżący wezwali PINB do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 r. Wskazali, że do dnia dzisiejszego sprawa nie została załatwiona stosownie do wykładni prawa wskazanej w powyższym orzeczeniu. W dniu [...] lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęła skarga H. M. i M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB, w której domagali się zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie: - art. 135 § 1 – 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."). Równocześnie skarżący wskazali naruszenie przez [...]WINB art. 37 § 5 – 8 k.p.a. Skarżący wskazali, że od 27 września 2018 r., kiedy Sąd wydał wyrok oddalający sprzeciw w sprawie VII SA/Wa 1947/18, PINB nie jest w stanie załatwić sprawy. Równocześnie wskazali, że pomimo dwukrotnego składania ponaglenia organ nie wydał stosownego rozstrzygnięcia. Podkreślili, że nie informuje on, zgodnie z art. 36 k.p.a., o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, a także nie wyznacza nowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono również, że pismem z [...] lutego 2019 r. , wobec braku reakcji ze strony PINB, zostało złożone stosowne ponaglenie do [...]WINB, który także nie rozpatrzył ponaglenia skarżących. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana zarówno przez organ I jak i II instancji. Organ wskazał, że kierując się wskazaniami zawartymi w decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2018 r., zwrócono się do Sądu Rejonowego w P. o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie dotyczące wykupu gruntu nieruchomości należącej do skarżących na szerokości, na której budynek należący obecnie do J. W. wykracza poza granice swojej nieruchomości. Równocześnie wskazał, że decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] nałożył na J. W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 90 dni projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy realizacji budowy budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – powoływanej jako: Ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 53 § 2 b ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Ponaglenie do organu zostało skierowane dwukrotnie w dniach [...] stycznia 2019r. i [...] lutego 2019r. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej zabudowy działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w K.. Tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym w sprawie niniejszej termin na wydanie decyzji wynosił 30 dni licząc od daty wydania decyzji kasacyjnej [...]WINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2018r,.zważywszy, że decyzja ta miała przymiot ostateczności. Organ nie miał obowiązku biernie oczekiwać na wyrok Sądu w sprawie VII SA/Wa 1947/18 , który zapadł w dniu 27 września 2018r., potwierdzając prawidłowość decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Należy podkreślić, że na datę wydawania wyroku przez Sąd w aktach sprawy znajdowała się już decyzja organu z dnia [...] marca 2019r. Nr [...] wydana w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązująca J. W. do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja został wydana po upływie ośmiu miesięcy od rozstrzygnięcia organu odwoławczego Nr [...], a po upływie blisko sześciu miesięcy po wyroku Sądu. W efekcie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzji z dnia [...] marca 2019 r. to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd uznał, że choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania decyzji, to nadal istnieje podstawa do oceny charakteru prowadzonego przez organ postępowania. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie przewlekłość– jest naganna lecz nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo "niewielkie" zważywszy na okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę – przede wszystkim ilość pism składanych w sprawie, rozstrzygnięcia organu oraz oczekiwanie na informacje Sądu powszechnego dotyczących postępowania w sprawie wykupu gruntu skarżących na szerokości, na której znajduje się budynek J. W.. Zdaniem Sądu, wskazane okoliczności mogły obiektywnie wpłynąć na sprawność postępowania w niniejszej sprawie co ostatecznie może mieć znaczenie dla dokonania gradacji naruszenia prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - wobec stwierdzonej przewlekłości postępowania. Sąd dokonując kwalifikacji naruszenia, za wiarygodne przyjął także wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazujące na potrzebę rzetelnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia toczącego się równolegle postępowania prowadzonego przez Sąd powszechny. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ bezspornie dopuścił się zarzucanej przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości. Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II oraz III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.