VII SAB/Wa 38/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. M., K. M. i M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w związku z rozpoznaniem wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących Z. M., K. M. i M. M. solidarnie kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. VII SAB/Wa 38/18 UZASADNIENIE W dniu 7 maja 2018r. Z. M., K. M., M. M. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w związku ze złożonymi wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2017r. znak: [...], stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit b rozporządzenia (WE) nr 261/2004 polegające na niewypłaceniu każdej ze stron skarżących odszkodowania w wysokości po 400 euro , ustalającą obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie czternastu dni, liczonym od dnia uprawomocnienia się tej decyzji oraz nakładającą na [...] karę pieniężną za naruszenie przepisów rozporządzenia w łącznej wysokości 3.000 zł. W dniu 29 czerwca 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w [...] wpłynął wniosek Z. M., K. M. oraz małoletniej M. M. o stwierdzenie naruszenia przez [...] z siedzibą w [...] praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004/, dotyczący lotu z dnia [...]-08-2013 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie [...]. Wobec wydania decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2017r., przewoźnik lotniczy oraz Z. M., K. M., M. M. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja znak [...]. Prezes Urzędu, zawiadomił strony postępowania o wniesieniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 grudnia 2017r. W dniu 14 listopada 2017r. przewoźnik lotniczy wniósł o zawieszenie postępowania ewentualnie o przedłużenie terminu jej zakończenia. Jednocześnie pełnomocnik pasażerów poinformował organ o braku możliwości zawarcia ugody. Po raz kolejny organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2018r. W dniu 14 marca 2018r. organ wezwał przewoźnika lotniczego do przedłożenia do akt sprawy kopii wyroku wydanego w odniesieniu do roszczeń skarżących pasażerów, które były oparte na przepisach rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i które podlegały ocenie sądu powszechnego. Jednocześnie Prezes Urzędu zawiadomił strony postępowania o wydłużeniu terminu zakończenia sprawy do dnia 30 kwietnia 2018 r. Pismem z dnia 23 marca 2018 r., przewoźnik lotniczy przedłożył do akt sprawy wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...] C [...] oddalający powództwo pasażerów o wypłatę odszkodowania określonego przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004. W dniu 12 kwietnia 2018 r., Prezes Urzędu wydał decyzję administracyjną II instancji uchylającą w całości decyzję z dnia [...] września 2017 r., znak [...] stwierdzającą brak naruszeń rozporządzenia (WE) nr 261/2004. W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie zaś merytorycznie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – powoływanej jako: Ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z treści art. 53 § 2 b ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Ponaglenie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zostało wniesione w dniu 8 lutego 2018r. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2017r., tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , nie budzi wątpliwości Sądu, iż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym w sprawie niniejszej termin na wydanie decyzji wynosił 30 dni licząc od daty wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , przy czym wniosek skarżących nosi datę 26 września 2017r. zaś wniosek przewoźnika [...] z siedzibą w [...] - 3 października 2017r. Na datę wydawania wyroku przez Sąd w aktach sprawy znajdowała się już decyzja organu z dnia [...] kwietnia 2018r. wydana w wyniku rozpoznania powyższych wniosków, po upływu sześciomiesięcznego okresu od ich wpływu. W efekcie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2017r. stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2018r to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd uznał, że choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania decyzji, to nadal istnieje podstawa do oceny charakteru . Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie około pięciomiesięczna przewlekłość– jest naganna lecz nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisu art. 35 kpa można bowiem uznać jego oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Przystępując do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13). Mając powyższe na względzie ( stosunkowo niewielki okres opóźnienia), a także okoliczność, iż czynności zmierzające do załatwienia sprawy jednak przez organ były wykonywane Sąd przyjął, iż stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Prezes Urzędu, zawiadomił strony postępowania o wniesieniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 grudnia 2017r. następnie termin ten wydłużył do 31 marca 2018r. jednocześnie zapoznając się ze stanowiskiem Sądu powszechnego, który wyrokiem Sadu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. sygn. .akt [...] C [...] oddalił powództwo pasażerów o wypłatę odszkodowania określonego przepisami rozporządzenia ( WE0 nr 261/2004r. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości. Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II oraz III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy