VII SAB/Wa 4/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A K na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia na skutek odwołania E Z od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., II. stwierdza że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A K kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SAB/Wa 4/19 UZASADNIENIE W dniu 13 grudnia 2018r. A.K. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku ze złożonym przez E. Z. odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017r., stwierdzającej na wniosek A. K., nieważność decyzji Starosty T. z [...] maja 2010r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w Z.. Skarżący domagał się zobowiązania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie odwołania E. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017r., stwierdzenie , że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania i że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania. Jak wynika z akt postepowania administracyjnego, w dniu [...] listopada 2017r. Wojewoda [...] wydał decyzję stwierdzającej na wniosek A. K. , nieważność decyzji Starosty T. z [...] maja 2010r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. Z. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w Z.. W dniu 18 grudnia 2017r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. Z., jednak do właściwego organu - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesłane ono zostało w dniu 2 stycznia 2018r. W dniu 2 lutego 2018r. organ odwoławczy wezwał E. Z. do uzupełnienia braków formalnym odwołania poprzez jego podpisanie lub złożenie podpisanego egzemplarza odwołania. Brak ten został uzupełniony w dniu 12 lutego 2018r. ( data wpływu do organu 19 luty 2018r.) W dniu 5 czerwca 2018r. odwołanie zostało uzupełnione przez pełnomocnika odwołującej się . Zawiadomieniem z dnia 19 marca 2018r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 maja 2018r, zaś zawiadomieniem z 18 maja 2018r. wyznaczyła termin do dnia 18 czerwca 2018r. Kolejnym zawiadomieniem organ odwoławczy wyznaczył termin na załatwienie sprawy do dnia 18 lipca 2018r., a kolejnymi z dnia 18 lipca 2018r. do dnia 17 sierpnia 2018r., z dnia 17 sierpnia do dnia 17 września 2018r., z dnia 17 września do 17 października 2018r., a, z 17 października 2018r. do 16 listopada 2018r. Pismem z dnia 14 listopada 2018r. A.K. wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie domagając się wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2018r. wydał decyzję znak: [...], którą po rozpatrzeniu odwołania E. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017r.- uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – powoływanej jako: ppsa), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z treści art. 53 § 2 b ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wniesione prze A. K. w dniu 14 listopada 2018r. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia odwołania E. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017r. tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , nie budzi wątpliwości Sądu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym w sprawie niniejszej termin na wydanie decyzji wynosił 30 dni licząc od daty wpływu odwołania , przy czym odwołanie E. Z. nosi datę 2 stycznia 2018r.( uzupełnione 19 luty 2018r.) Na datę wydawania wyroku przez Sąd w aktach sprawy znajdowała się już decyzja organu z dnia [...] grudnia 2018r. wydana w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, po upływu dziesięciu miesięcy od daty uzupełnienia braków formalnych odwołania ( 19 luty 2018r.). W efekcie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017r. stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] grudnia 2018r. to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd uznał, że choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania decyzji, to nadal istnieje podstawa do oceny charakteru . Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie około 9-miesięczna przewlekłość– jest naganna lecz nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisu art. 35 kpa można bowiem uznać jego oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Przystępując do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13). Mając powyższe na względzie stosunkowo niewielki okres opóźnienia, w realiach działania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także okoliczność, iż czynności zmierzające do załatwienia sprawy jednak przez organ były wykonywane Sąd przyjął, iż stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ zawiadomił strony postępowania o wniesieniu odwołania oraz siedmiokrotnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy ostatecznie do dnia 16 listopada 2018r. jednocześnie zapoznając się z uzupełnionym w dniu 5 czerwca 2018r. o merytoryczne stanowisko odwołaniem. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości. Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II oraz III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.