VII SAB/Wa 50/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013r. sprawy ze skargi W. C. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku W. C. z dnia [...]maja 2005r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywny w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc) złotych. W dniu 22 kwietnia 2013r. W. C.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość prowadzonego przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce o nr ew. [...] w M . W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, co następuje: W dniu [...].05.2005 r. na wniosek W. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 20.06.2005r. ustalono, że na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] znajduje się parterowy murowany budynek mieszkalny o wymiarach w rzucie 4,00 x 12,00 m usytuowany przy południowej granicy działki, ze spadkiem dachu w kierunku północnym. Według oświadczenia R.C. rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła w 1991 roku i polegała na dobudowaniu pomieszczenia gospodarczego i wiatrołapu o wymiarze w rzucie 1,90 x 4,00 m. Pomieszczenie te zostało dobudowane ze względu na poprawę warunków cieplnych w mieszkaniu. W.C. oświadczył, że budynek mieszkalny został wybudowany przez jego dziadka i nie zna daty jego wybudowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek W. C. z dnia 07.05.2009r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]położonej w miejscowości M. W dniu 09.06.2009r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalono, że na w/w działce znajduje się między innymi parterowy budynek mieszkalny o wymiarach w rzucie 12,25 x 4,14 m, nakryty dachem jednospadowym, ze spadkiem w kierunku północnym. Budynek ten usytuowany jest przy południowej granicy działki i przylega południową ścianą do parterowego budynku znajdującego się na sąsiedniej działce. We wschodnim krańcu obiektu widnieją dwa pomieszczenia o funkcji wiatrołapu i łazienki o wymiarze 1,80 x 4,14 m. Podczas w/w czynności kontrolnych R. C. będący współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości poinformował, że T. C. i A. C. nie żyją, a jedynymi współwłaścicielami żyjącymi jest on i A. C.(żona). Wypis uproszczony z ewidencji gruntu z dnia [...].05.2009r. wskazywał jedynie te osoby jako współwłaścicieli działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w [...]. Pismem z dnia 29.06.2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał W. C. do uzupełnienia swojego wniosku z dnia 07.05.2009r. o wykazanie obowiązku lub legitymacji interesu prawnego w świetle art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wezwanie zostało odebrane przez W. C. dnia 04.07.2009 r. i pozostawione bez odpowiedzi. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał, że W. C. nie jest współwłaścicielem działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M., a tym samym nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].09.2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego. Strony nie wniosły zażalenia na to rozstrzygniecie Rozstrzygnięcie te wstrzymało bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z wypisu uproszczonego z rejestru gruntu z dnia [...].01.2012 r. wynikało, że współwłaścicielem działki są: A.C., F. C., S. C., J. C., A. C., W. C., D. C., J. C., R. C. Pismem z dnia 05.01.2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał do złożenia wyjaśnień R. C. w kwestii ustalenia stron w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W dniu 17.01.2012 r. R. C. przedstawił współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, wskazując jednocześnie, że większość ich nie żyje. R.C. wskazał wówczas, że jednym z współwłaścicieli działki jest W. C., jednakże bez żadnych dokumentów świadczących o tym. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...]01.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w [...] podjął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Z uwagi na błędne wszczęcie postępowania administracyjnego PINB w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2012 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek W. C. z dnia 07.05.2009 r. w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego a decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2012 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek W. C. z dnia 02.05.2005 r. w sprawie budynku znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Przesłanką rozstrzygnięć był fakt nie posiadania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].03.2012 r. (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...].01.2012 r. Następnie wezwał W. C. do udokumentowania interesu prawnego w sprawie. Postanowieniami Nr [...] (znak: [...]) i Nr [...](znak: [...] ) z dnia [...].04.2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] ustalenie kręgu podmiotów legitymujących przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia 19.04.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy postępowanie w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowość)[...] zostało zakończone. Ponadto pismem z dnia 19.04.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał R. C. i A. C. do wskazania spadkobierców po zmarłych F. C., S. C., J. C., którzy byli współwłaścicielami działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. W dniu 26.04.2012 r. R. C., złożył wyjaśnienia w sprawie spadkobierców i przedłożył dokumenty potwierdzające okoliczności współwłasności oraz poinformował, że wszystkie kwestie po zmarłych nie zostały jeszcze uregulowane prawnie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami Nr [...] z dnia[...].06.2012 r. i Nr [...] z dnia z dnia [...].06.2012 r. uchylił zaskarżone decyzje PINB Nr [...] i [...] z dnia [...].01.2012r. W dniu [...].06.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek W.C. z dnia 07.05.2009r. w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. Przesłanką do owego rozstrzygnięcia był fakt, że organ nadzoru budowlanego prowadzi już postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, a ponowny wniosek w tej samej sprawie nie może wszcząć postępowania administracyjnego i powodować obowiązku wydania decyzji administracyjnej. W sprawie administracyjnej winno toczyć się tylko jedno postępowania, a zatem organ nie powinien wszczynać kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Pismem z dnia 28.12.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji czy postępowanie sądowe w sprawie zasiedzenia nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w M. zostało ostatecznie zakończone. W odpowiedzi na wyżej wymienione pismo Sąd Rejonowy w [...] poinformował, że postępowanie nie zostało zakończone a kolejny termin rozprawy został wyznaczony na dzień 1 lutego 2013r. Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2013 r. zawiadomił o zaistnieniu zwłoki w rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy budynku usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w M. i wyznaczył nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia ostatecznego zakończenia postępowania sadowego w sprawie zasiedzenia nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]położonej w M. prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] pod sygn. akt [...] (poprzednio [...]). W postanowieniu tym organ zobowiązał również W.C. do powiadomienia o zakończeniu postępowania sądowego. W ocenie organu brak jest w tej sytuacji możliwości ustalenia stron postępowania co uniemożliwia wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero ostateczne zakończenie postępowania sądowego w sprawie zasiedzenia nieruchomości będzie - zdaniem organu miało znaczący wpływ na ustalenie stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uwzględnił skargę, albowiem nie sposób odmówić jej słuszności. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art12 §1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego w sprawie rozbudowy budynku na działce nr [...] w [...]. Przy czym z przepisu art35 §1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § .1 i 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art.37 §1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłość jest nową instytucją wprowadzoną do kodeksu postępowania administracyjnego od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). W konsekwencji na przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2pkt8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie zatem z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt .1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Drugą ze wskazanych noweli do art.149 p.p.s.a. dodano zdanie drugie w następującym brzmieniu: "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Trzecią nowelizacją do art.149 p.p.s.a. dodano § 2 w brzmieniu: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6." W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że na skutek nowelizacji przepisów i wejścia w życie nowej instytucji, bezspornie przewlekłość postępowania w niniejszej prawie należy badać od dnia wejścia w życie nowych przepisów, zatem od 11 kwietnia 2011 r. Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości" nie zdecydował się na sformułowanie definicji legalnej. W doktrynie podejmującej rozważany problem wskazuje się, że wskazówek przydatnych dla zrekonstruowania znaczenia ustawowego wyrażenia "przewlekłość postępowania" można dopatrzyć się w uzasadnieniu projektu zmian wskazujących jej charakterystyczne cechy, mianowicie "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Chodzi zatem o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie ("formalnie nie są bezczynne"), którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań. Inaczej mówiąc organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności - konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza takie działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Takie też rozumienie zdaje się przyjmować orzecznictwo uznając, że "przewlekłość" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11). W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nosi znamiona przewlekłego sprawdzenia postępowania. Został także wyczerpany tryb zażaleniowy z art. 37 k.p.a. Przepis art, 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 j ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o j postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), a obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym po myśli art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie takie zostało złożone przez skarżącego 15 kwietnia 2013r. W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie w porwie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego wszczął wniosek skarżącego złożony dnia 2 maja 2005r.. W postępowaniu tym przeprowadzono oględziny na działce, ustalono datę rozbudowy . następna czynność organu – tj. następne oględziny zostały przeprowadzone dopiero 9. 06.2009r. po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia 7.05.2009r., które to pismo organ potraktował jako wniosek o wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku ( mimo, że postępowanie w tym przedmiocie toczyło się już przed tym organem od maja 2005r. ),. Następną czynnością dokonaną przez organ to wezwanie skarżącego do wskazania jego interesu prawnego koniecznego dla skutecznego wszczęcia postępowania. W dniu 10 września 2009r. powiatowy organ nadzoru budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne ( podjęte postępowaniem z dnia [...].01. 212r) następnie decyzjami wydanymi [...] stycznia 2012r. PINB umorzył postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 2.05.2005r. z uwagi na brak przymiotu strony wnoszącego W. C.. Rozstrzygnięcia te zostały następnie uchylone decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanymi dnia [...] czerwca 2012r. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organ jak wynika z akt sprawy uznał, że nie ma możliwości ustalenia wszystkich stron postępowania wobec tego koniecznym jest oczekiwanie na rozstrzygnięcie postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie działki o nr ew. [...] położonej w M[...] na, której usytuowany jest rozbudowany budynek mieszkalny. W ocenie Sadu jeśli wg organu rozstrzygnięcie sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – (a o fakcie toczącego się postępowania sądowego organ wiedział już co najmniej od 10 września 2009r) to winien skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W tym miejscu należy podnieść, iż W. C. złożył w dniu 18 lutego 2012r. skargę na bezczynność organu w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym 20 września 2012r. w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 128/12 skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sad podał, iż z akt sprawy wynika, że w dacie orzekania Sądu organ nie pozostawał w bezczynności gdyż w dniu 30 stycznia 2012r. PINB wydał dwie decyzje umarzające postępowanie w sprawie rozbudowy budynku na działce nr [...]. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zasadna. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie wbrew obowiązkom określonych w powołanych przepisach Kpa organ administacji publicznej nie działał w sprawie wnikliwie, szybko i skutecznie, nie można też uzanć, że na bieżaco interesował sie sprawą. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że wobec podejmowania przez PINB nielicznych czynności mających na celu zakończenie sprawy i podejmowania ich ze znacznym przekroczeniem terminów określonych w k.p.a., przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.