VII SAB/Wa 54/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania aktu, II. stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sposób przewlekły, III. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 zł ( pięćset) złotych. W dniu 22 września 2017r. [...] złożyła skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca wskazała, że [...] wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GINB z [...] stycznia 2004r. posługując się kłamstwem co do daty i okoliczności, w jakich dowiedział się o podstawie wznowienia. Dalej podniosła, że 19 lipca 2017r. złożyła pismo wraz z protokołem rozprawy z 29 września 1994r. w sprawie I Ns [...]. Do 29 sierpnia 2017r. nie podjęto czynności zatem 30 sierpnia 2017r. wezwała GINB do usunięcia naruszenia prawa. Zaznaczyła, że do dziś sprawy nie rozpatrzono, a ma ona istotny związek z prowadzonym od 2001r. postępowaniem nadzorczym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i przed sądem cywilnym zniesienie współwłasności trwa już 15 lat. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podnosząc, że 11 października 2016 r. wpłynął wniosek [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2003 r. (nr [...]) stwierdzającą, na wniosek [...], nieważność decyzji Naczelnika [...] z [...] lutego 1978 r. (nr [...]), zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę domu jednorodzinnego z garażem przy ul. [...] w [...]. Dalej wskazał, że postanowieniem z [...] lipca 2017 r. wznowił ww. postępowanie informując jednocześnie, iż sprawa zostanie rozpoznana do 7 września 2017 r. [...] przy piśmie z 19 lipca 2017 r. złożyła kopię protokołu z 29 września 1994 r., z którego - w ocenie skarżącej - wynika, że [...], złożył wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Z uwagi na to, iż powyższy dokument mógł mieć istotny wpływ na kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie, organ 7 września 2017 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] o przesłanie kopii ww. protokołu i poinformował o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do 6 października 2017 r. Następnie, z uwagi na brak odpowiedzi Sądu, 6 października 2017 r. ponownie zwrócił się o przesłanie kopii ww. protokołu oraz poinformował o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do 6 listopada 2017 r. Organ podkreślił, że powyższy dokument zadecyduje o dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę, tj. decyzją wywołującą daleko idące skutki prawne dla inwestora. Dodał, że spory skarżącej z wnioskodawcą trwają od wielu lat, a przedstawiane informacje różnią się od siebie, w związku z czym należy ustalić tą kwestię ponad wszelką wątpliwość, uzyskując dokument od wiarygodnego źródła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaznaczyć na wstępie należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej ppsa, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w odpowiedniej formie. Z przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z art. 52 § 1 i § 2 ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia skargi jest jej poprzedzenie środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 37 § 1 Kpa jest nim zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 28 sierpnia 2017 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, powyższe wymogi zostały zatem spełnione. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność lub przewlekłość postępowania kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie zasadnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Wskazać należy, że w art. 12 § 1 Kpa ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Stosownie natomiast do art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ppsa). Sąd dokonał analizy przebiegu postępowania, podejmowanych czynności, jak również okoliczności, które powodowały, że organ nie dotrzymywał terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 § 1 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w ciągu miesiąca. Z akt wynika bowiem, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GINB z [...] stycznia 2004 r. ([...]), który wpłynął do organu 11 października 2016r. GINB dwukrotnie pismami z 9 listopada 2016r. i 8 grudnia 2016r. zwracał się do Wojewody [...] o przesłanie akt sprawy organów stopnia podstawowego i wojewódzkiego oraz przedłużał termin do rozpoznania sprawy do 9 grudnia 2016r., a następnie do 9 stycznia 2017r. Kolejnymi pismami: z 9 stycznia 2017r. organ zwrócił się o przesłanie oryginałów bądź kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem akt i przedłużył termin rozpoznania sprawy o kolejny miesiąc tj. do 9 lutego 2017r. oraz ponownie 9 lutego 2017r. z uwagi na brak odpowiedzi, tym razem przedłużając termin do 9 marca 2017r. Wymienione dokumenty, poświadczone za zgodność z oryginałem zostały przesłane do organu 7 marca 2017r. Jednak 9 marca 2017r. organ skierował kolejne pismo z prośbą o nadesłanie ułożonych chronologicznie, spiętych i ponumerowanych akt organów stopnia podstawowego i wojewódzkiego opatrzonych spisem i przedłużył termin do 9 maja 2017r., a zatem o następne dwa miesiące. Natomiast pismem z 9 maja 2017r. "z uwagi na niezakończone postępowanie wyjaśniające" przedłużył termin rozpoznania sprawy do 9 czerwca 2017r. W dniu 8 czerwca 2017r. organ wystosował następne pismo z takim samym uzasadnieniem wyznaczając termin na 7 lipca 2017r. Postanowieniem z [...] lipca 2017r. GINB wznowił postępowanie. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizowanie pracy tak, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dostępne powszechnie środki techniczne są wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z 19.12.2012 r., IV SA/Po 1075/12, CBOSA; WSA we Wrocławiu z 21 października 2004r., II SAB/Wr 43/03; WSA w Warszawie z 06 marca 2009r., I SAB/Wa 178/08; WSA w Gdańsku z 10 marca 2010r., II SAB/Gd 42/09; publ. CBOiS). W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż: "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Tym samym nie można pominąć, iż organ oczekiwał na akta sprawy od listopada 2016r. do 7 lipca 2017r. pomimo, iż co najmniej od 7 marca 2017r. dysponował całością akt, w tej dacie wpłynęły bowiem pozostałe dokumenty, jak wynika z pisma z 7 marca 2017r. Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa [...]. Następnie na podstawie pisma skarżącej złożonego 19 lipca 2017r. organ powziął informację o ewentualnym uchybieniu terminu do wznowienia postępowania. Na tę okoliczność skarżąca złożyła bowiem do akt kserokopię protokołu z rozprawy przeprowadzonej 29 września 1994r. przed Sądem Rejonowym [...] w sprawie o sygn. akt I Ns [...]. Zgodnie z praktyką, organ i tym razem zwracał się pismami z 7 września 2017 i 6 października do Sądu Rejonowego [...] o przesłanie kopii opisanego wyżej protokołu (kopię tego protokołu złożyła do akt skarżąca) podając, że ostatecznie sprawa będzie rozstrzygnięta do 6 listopada 2017r. Rację ma organ twierdząc, że powyższy dokument miał istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż decydował o dopuszczalności wznowienia postępowania, nie było jednak żadnych przeszkód, aby wobec braku odpowiedzi z Sądu Rejonowego, organ zapoznał się z oryginałem protokołu poprzez upoważnionego pracownika w czytelni akt, w siedzibie Sądu znajdującej się w tym samym mieście. Tym samym długotrwałe, bierne oczekiwanie na akta sprawy, a następnie na odpowiedź z Sądu Rejonowego odnośnie protokołu rozprawy świadczy o ewidentnej, nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Z zestawienia dat podejmowanych czynności i ich celu wynika bowiem, że GINB prowadził postępowanie nieefektywnie, czynności wykonywał w dużym odstępie czasowym, lub wykonywał czynności pozorne wskazujące, że wprawdzie organ nie jest bezczynny, ale nie zmierza do zakończenia postepowania i ostatecznego załatwienia sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że stwierdzona przewlekłość, w tak nieskomplikowanej sprawie jest naganna i jako taka nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie art. 35 kpa uznaje się bowiem jego oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak adekwatnej aktywności organu (vide wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Chodzi o takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy w terminie. Są to przypadki, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Z uwagi na powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa - stwierdził przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania zainicjowanego wnioskiem [...] z 11 października 2016r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną GINB z [...] stycznia 2004r. (pkt II wyroku). Ponadto uznał, w oparciu o art. 149 § 1 a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. W rozpatrywanej sprawie w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodziły okoliczności ekskulpujące przewlekłe działanie organu. Zdaniem Sądu, nieskomplikowany charakter sprawy, w kontekście dokumentacji złożonej przez skarżącą oraz powołanego wyżej orzecznictwa co do braku podstaw do tak długiego, biernego oczekiwania na akta, następnie oczekiwania na ich uporządkowanie, pomimo tak znacznego upływu terminów, oraz niepodjęcie własnych czynności w zakresie potwierdzenia zgodności protokołu z przedłożoną kopią świadczy o rażącym przekroczeniu terminów, wymienionych w art. 35 § 1 k.p.a.(pkt III wyroku). Sąd uznał, że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. w celu przeciwdziałania i zdyscyplinowania organu do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowania (pkt IV wyroku). Wobec wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2018r. umarzającej wznowione postępowanie po złożeniu skargi, Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt I wyroku).