VII SAB/Wa 64/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi (...) na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego oddala skargę w części nieobjętej pkt 2 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 86/13 Sygn. akt VII SAB 64/ 15 UZASADNIENIE Spółka (...) w dniu (...) marca 2013 r. wezwała (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w (...) (wniosek przekazano do Głównego Inspektora Transportu Drogowego jako organu właściwego) do dokonania czynności materialno - technicznych polegających na: 1. wydaniu pisemnego zezwolenia (zwolnienia), według stosowanego wzoru, na wyjazd z parkingu strzeżonego pojazdu marki (...) będącego własnością wnioskodawcy, który to pojazd został skierowany na parking dyspozycją usunięcia pojazdu numer (...) przez funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego- (...) w dniu (...).09.2012; 2. doręczenia powyższego dokumentu na adres pełnomocnika wnioskodawcy; 3. uiszczenia na rzecz zarządcy parkingu opłaty związanej z postojem pojazdu od dnia jego skierowania do dnia doręczenia dokumentu zezwalającego na opuszczenie parkingu przez pojazd. W dniu (...) czerwca 2013r. wpłynęło zażalenie wnioskodawczyni na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w powyższym zakresie. Następnie wnioskodawczyni złożyła skargę na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w (...), zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniosła m.in. o: 1. zobowiązanie organu do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na: a) wydaniu pisemnego zezwolenia na wyjazd z parkingu strzeżonego pojazdu marki (...) będącego własnością wnioskodawcy, skierowanego na parking dyspozycją usunięcia pojazdu numer (...) przez funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego- (...) w dniu (...).09.2012 b) doręczeniu powyższego dokumentu na adres pełnomocnika wnioskodawcy c) uiszczeniu zarządcy parkingu opłaty za postój pojazdu od dnia jego skierowania do dnia doręczenia dokumentu zezwalającego na opuszczenie parkingu przez pojazd lub wydania decyzji administracyjnej odmawiającej jej dokonania w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3. w przypadku uwzględnienia skargi: o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa względnie, że naruszenie prawa nie było rażące - w sytuacji istnienia podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do dokonania czynności materialno-technicznej wydania aktu, gdy taka czynność zostanie dokonana lub akt (decyzja administracyjna) zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Skarżąca wskazała, że podstawą jej żądania był fakt, iż w dniu (...) września 2012 r., wobec (...), jadących ww. pojazdem skarżącej (...) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzje (...)), nakładające kary administracyjne (po (...) zł). Dalej zaznaczyła, że stronami ww. postępowań i adresatami decyzji byli kierujący pojazdem a nie skarżąca (spółka (...)). Nie było zatem przesłanek prawnych by nieuiszczona kara została zaspokojona w postępowaniu egzekucyjnym w administracji z majątku podmiotu trzeciego, który nie był stroną postępowania i nie brał w nim udziału. Spółka podała, że we wniosku uzasadniła podstawę prawną i faktyczną żądania, a gdyby organ nie zastosował się do żądania wskazała, iż zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno - technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Organ nie zastosował się do ww. żądania, ani nie wydał decyzji odmownej. Dalej skarżąca przytoczyła art. 35 § 2 kpa, wskazując, że jej żądanie należy do takiej kategorii, a jeżeli nawet zaliczyć je do spraw, o których mowa w art. 35 § 3 kpa, to i ten termin upłynął a organ nie zamierza załatwić sprawy w sposób i terminie przewidzianym przepisami (vide: pismo Dyrektora Biura Prawnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia (...) maja 2013). Następnie wskazała, iż żadne z ww. pism nie nosiło cech decyzji, co uniemożliwia złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i kontrolę sądowoadministracyjną odmowy wykonania czynności materialno-technicznej. Pismo z (...) maja 2013, które ewentualnie mogłoby uchodzić za decyzję, zostało ponadto podpisane przez osobę nie działająca z ramienia organu, więc nie może uchodzić za rozstrzygnięcie organu . Powołując się na przyjęty w doktrynie i orzecznictwie pogląd, skarżąca wskazała, że odmowa dokonania czynności materialno — technicznej powinna nastąpić w drodze decyzji, bowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że zgodnie z art. 13k ust. 7 ustawy, w brzmieniu w dniu wydania decyzji, do uiszczania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 należało stosować odpowiednio przepisy art. 13g ust. 5-7 oraz 9-12 tej ustawy. W myśl art. 13g ust 9 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu do (...) października 2012 r., do czasu uiszczenia kary pieniężnej przez przedsiębiorcę zagranicznego pojazd kieruje się lub usuwa na jego koszt na najbliższy parking strzeżony. Zgodnie zaś z art. 13g ust 12 ustawy, zwrot pojazdu z parkingu następuje po ustaniu przyczyny skierowania pojazdu na parking i przedstawieniu przez kontrolowanego organowi, który wymierzył karę, dowodu uiszczenia kary pieniężnej. Nieuiszczenie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez dokonania opłaty elektronicznej nakłada obowiązek skierowania lub usunięcia pojazdu na najbliższy parking strzeżony, do czasu uiszczenia kary przez przedsiębiorcę zagranicznego. Zarzut, że stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji byli kierujący pojazdem a nie skarżąca spółka, według organu, również nie znajdował uzasadnienia. Rozwiązania przyjęte w ww. przepisach, a polegające na tym, że w przypadku nałożenia kary pieniężnej istnieje obowiązek zabezpieczenia pojazdu, którym przedsiębiorca zagraniczny dokonuje przewozu drogowego i odprowadzenia go na najbliższy parking strzeżony, mają służyć ochronie Skarbu Państwa jako wierzyciela przed brakiem możliwości zaspokojenia należności z kar nałożonych w związku z wykonywaniem tego przewozu drogowego. Z pewnością brak prawnej możliwości egzekucji kar nałożonych na kierujących pojazdami w ramach współpracy międzynarodowej bądź możliwe znaczne koszty postępowania egzekucyjnego a także ryzyko jej bezskuteczności uzasadnia zabezpieczenie pojazdu, którym przedsiębiorca zagraniczny wykonuje przewóz drogowy. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika bezspornie, że kierujący usuniętym pojazdem wykonywali przewóz drogowy na rzecz skarżącej. Niewątpliwie, skarżąca decydując się na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie międzynarodowych przewozów drogowych, podjęła ryzyko osobowe w wyborze kierowców, którymi się posługuje. Przedsiębiorcy zagraniczni, jedynie w pojedynczych przypadkach wykonują przewóz osobiście, natomiast regułą jest powierzenie bezpośredniego wykonania zadania przewozowego osobie trzeciej - kierowcy. Przyjęcie argumentacji skarżącej , zdaniem organu, jest niedopuszczalne bowiem oznaczałoby w istocie, iż egzekucja kar za nieuszczenie opłaty elektronicznej może być skutecznie zabezpieczona wyłącznie w sytuacji tożsamości przedsiębiorcy zagranicznego i kierującego pojazdem. Obowiązujący obecnie art. 13k ust 7c ustawy o drogach publicznych jest tożsamy z obowiązującym w dniu kontroli art. 13g ust 9 tej ustawy, zgodnie z którym do uiszczenia kary pieniężnej przez przedsiębiorcę zagranicznego pojazd kieruje się lub usuwa, na jego koszt, na najbliższy parking strzeżony, o którym mowa w art. 130a ust. 5c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Organ podkreślił, że nieustania przyczyny skierowania ww. pojazdu na parking, tj. nieuiszczenia kar pieniężnych nałożonych decyzjami z dnia (...) września 2012 r., usunięty pojazd nie mógł zostać zwrócony skarżącej. Odnosząc się natomiast do zarzutu niewydania decyzji o odmowie dokonania czynności materialno - technicznej w przedmiocie zwrotu pojazdu organ wskazał, że zasada działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) nie oznacza zasady domniemania stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z samego art. 104 kpa, bowiem podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (vide: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", 6 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 455). Przykładowo w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997/4/149), NSA wskazał, iż załatwienie sprawy przez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie. Żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje, aby czynność zwrotu (odmowy zwrotu) pojazdu z parkingu strzeżonego, skierowanego tam na podstawie art. 13 g ust. 9 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia (...) października 2012 r., (obecnie art. 13k ust 7e ustawy) wymagała formy decyzji administracyjnej. W tym kontekście, ewentualne odmówienie zwrotu ww. pojazdu w formie decyzji administracyjnej mogłoby oznaczać jej wydanie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). Na potwierdzenie ww. stanowiska organ powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt. II Sa/Wa 1678/11, w którym wskazano, że "władczy akt organu administracji publicznej powinien mieć wyraźną podstawę w przepisach rangi ustawowej, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak i z art. 6 k.p.a. Oznacza to konieczność istnienia kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (por T. Kielkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, str. 36-38, por. też uchwała NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, Lex nr 190272). Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być, eliminowane przez odwoływanie się do art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego (...)ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Skoro tej podstawy w obowiązującym ustawodawstwie nie można odnaleźć, nie ma podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w k.p.a. (por. glosa aprobująca E. Łętowskiej do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ.: OSP 2002/4/53; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA/91, Lex nr 10281)" (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 891/11). Jednocześnie organ podkreślił, że argumentacja zawarta w piśmie Dyrektora Biura Elektronicznego Poboru Opłat z (...) maja 2013 r. nr (...) oraz piśmie Dyrektora Biura Prawnego z (...) maja 2013 r. nr (...) nie wskazuje - jak błędnie przyjmuje skarżąca - na uznanie właściwości Głównego Inspektora Transportu Drogowego do rozstrzygnięcia kwestii postawionej we wniosku z dnia (...) marca 2013 r. Pismo Dyrektora Biura Elektronicznego Poboru Opłat miało charakter informacyjny i wskazywało wprost, że jedynie w sytuacji wszczęcia postępowania egzekucyjnego świadczenia pieniężnego z ruchomości nie stanowiącej własności ukaranych kierowców przed (...) października 2012 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego byłby właściwy do wydania dyspozycji zwolnienia pojazdu. Natomiast ww. pismo z (...) maja 2013 r. wyjaśniało kwestię braku zasady domniemania stosowania przez organy władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. Niewątpliwie organ nie może pismem kreować normy kompetencyjnej do władczego rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2014r. sygn. akt VII SAB/Wa 86/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia (...) marca 2013 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, w pkt II stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III w pozostałej części skargę oddalił. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora transportu Drogowego, Naczelny Sąd Administracyjny Wyrokiem z dnia (...) lutego 2015r. sygn. akt I OSK 1254/14 uchylił powyższy wyrok w pkt I i IV i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje: W świetle stanowiska przedstawionego w powyższym wyroku - które stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wiąże Sąd ponownie orzekający w sprawie, Sąd zobowiązany był raz jeszcze ocenić przeprowadzone postępowanie, z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić zatem trzeba, że jak wynika z art. 13k ust. 7 w zw. z art. 13g ust. 11 u.d.p. do czasu uiszczenia kary pieniężnej przez przedsiębiorcę zagranicznego pojazd kieruje się lub usuwa na jego koszt na najbliższy parking strzeżony, przy czym w zakresie postępowania w związku z usuwaniem pojazdu stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu drogowym (art. 13g ust. 10 u.d.p.). Zwrot pojazdu z parkingu następuje po ustaniu przyczyny skierowania pojazdu na parking i przedstawieniu przez kontrolowanego organowi, który wymierzył karę, dowodu uiszczenia kary pieniężnej jak stanowi art. 13k ust. 7 w zw. z art. 13g ust. 11 u.d.p. Zwolnienie pojazdu z parkingu jest czynnością materialno-techniczną, stanowi bowiem czynność z zakresu administracji publicznej i – jak wynika z przytoczonych regulacji - następuje po spełnieniu przesłanki wymienionej w art. 13k ust. 7 w zw. z art. 13g ust. 11 u.d.p. oraz dotyczy uprawnień i obowiązków przedsiębiorcy zagranicznego. Jest to zatem czynność wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a postępowanie w którym jest wydawana kończy decyzja nakładająca na podmiot zagraniczny karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub uiszczenia jej w niepełnej wysokości. Warunkiem podjęcia czynności materialno - technicznej o zezwoleniu na wyjazd pojazdu z parkingu strzeżonego jest zatem uiszczenie przez podmiot zagraniczny, nałożonej w drodze decyzji kary pieniężnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, kwestionując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do konieczności zachowania formy decyzji w przypadku odmowy zwolnienia pojazdu z parkingu, o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Kompetencja organu do wydania decyzji musi wynikać z upoważnienia zawartego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Załatwienie sprawy decyzją dotyczy sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa załatwienie sprawy winno nastąpić w tej formie prawnej. Podstawą władczego działania organu może być tylko kompletna norma materialna (wyraźna podstawa prawna), determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu do zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Zasada, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.), znajduje zastosowanie zatem tylko wówczas, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. W przeciwnym przypadku nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie decyzji. Z art. 13g ust. 11 u.d.p., który nakazuje organowi podjęcie czynności faktycznej w razie zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek (uiszczenie bądź nieuiszczenie nałożonej kary pieniężnej) nie można wyinterpretować formy decyzyjnej w przypadku odmowy zwrotu pojazdu z parkingu. W art. 104 k.p.a. mowa jest o "załatwieniu sprawy", a więc zakłada konieczność działania organu, które to działanie dopiero wywoła określony skutek. Nie dotyczy on zatem sytuacji, gdy określony skutek następuje z mocy samego prawa. Tym samym, skoro zezwolenie na wyjazd pojazdu ma formę czynności materialno-technicznej, to również odmowa wydania takiego zezwolenia winna nastąpić pismem, zgodnie z zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.), przedstawiającym stanowisko organu z podaniem przyczyn oraz pouczeniem o możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu trybu postępowania określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Obowiązkiem Sądu orzekającego ponownie było zastosowanie się do przedstawionego wyżej stanowiska oraz w świetle jego treści dokonanie analizy pism organu kierowanych do skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek z 18 marca 2013 r., a następnie ocena, czy pisma te mogą zostać zakwalifikowane jako odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wnioskowanej przez skarżącą, tzn. czy mogą zostać uznane za inną czynność lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji rozstrzygniecie, czy rzeczywiście Główny Inspektor Transportu Drogowego pozostaje w bezczynności w zakresie realizacji ww. wniosku. Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań podkreślić należy, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 52/07, publ. LEX 516648). W niniejszej sprawie, Sąd stoi na stanowisku, iż powyższe kryteria spełnia pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) maja 2013r. Zostało ono bowiem wydane w indywidualnej sprawie – dotyczącej zezwolenia na wyjazd z parkingu strzeżonego pojazdu m-ki (...) stanowiącego własność spółki, zostało skierowane do oznaczonego podmiotu - Spółki (...)oraz dotyczy uprawnienia tego podmiotu wynikającego z treści art. 13g ust. 11 u.d.p Taką informację, należy zatem zakwalifikować jako czynność upoważnionego organu administracji publicznej o charakterze władczym i jednostronnym, opartą na wyraźnej podstawie prawnej, zawierającą rozstrzygnięcie polegające – w tym przypadku - na odmowie przyznania uprawnień wynikających z przepisów prawa. Skoro pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) maja 2013r. stanowi inną czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa i zostało wydane w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia (...) marca 2013r., to organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę w części opisanej w wyroku.