VII SAB/Wa 86/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi U." [...]" z siedzibą w K. [...] na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nierozpoznania wniosku I. zobowiązuje Głównego Inspektora Transportu Drogowego do rozpoznania wniosku U. "[...]" z siedzibą w K., [...] z dnia 18 marca 2013r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałej części skargę oddala, IV. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego U. "[...]" z siedzibą w K., [...] kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga U. "[...]" z siedzibą w K., [...] (dalej zwanej skarżącą) na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie dotyczącej dokonania czynności materialno – technicznej, polegającej na wydaniu pojazdu. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na: a) wydaniu pisemnego zezwolenia (zwolnienia), według stosowanego wzoru, na wyjazd z parkingu strzeżonego pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] będącego własnością wnioskodawcy, który to pojazd został skierowany na parking R. [...],[...] C., dyspozycją usunięcia pojazdu numer [...] przez funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego- M. B. w dniu [...].09.2012, b) doręczenia powyższego dokumentu na adres pełnomocnika wnioskodawcy, c) uiszczenia na rzecz zarządcy parkingu opłaty związanej z postojem pojazdu od dnia jego skierowania do dnia doręczenia dokumentu zezwalającego na opuszczenie parkingu przez pojazd, lub wydania decyzji administracyjnej odmawiającej jej dokonania w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3. w przypadku uwzględnienia skargi: o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa względnie, że naruszenie prawa nie było rażące- w sytuacji gdy będą istniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do dokonania czynności materialno-technicznej wydania aktu, gdy taka czynność zostanie dokonana lub akt (decyzja administracyjna) zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił wyjaśnienia, co do przebiegu podejmowanych czynności i wniósł o oddalenie skargi. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzjami z dnia [...].09.2012 r., nr [...],[...],[...] oraz [...], działając na podstawie art 13k ust. 4 i art 131ust. 1 pkt 2) w związku z art 13 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. Z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.) – dalej zwanej “u.d.p." oraz art 104 w zw. z art 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej zwanej “k.p.a." nałożył karę pieniężną na K.S. oraz N. S. w łącznej wysokości po 6 000 zł, za poruszenie się pojazdem marki [...] o nr rej. [...], należącym do skarżącej bez uiszczenia stosownej opłaty. Następnie w dniu [...].09.2012 r., działając na podstawie art 50a ust. 1 oraz art 130a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym wskazany wyżej organ wydał dyspozycję nr [...] usunięcia przedmiotowego pojazdu na parking. Pismami z dnia 31.12.2012 r. organ wezwał K. S. oraz N. S. do uiszczenia wskazanej wyżej opłaty. O powyższym organ poinformował skarżącą. Skarżąca pismem z dnia 18.03.2013 r. wezwała [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. (wniosek ten został przekazany przez adresata do Głównego Inspektora Transportu Drogowego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku) do dokonania czynności materialno technicznych polegających na: a) wydaniu pisemnego zezwolenia (zwolnienia), według stosowanego wzoru, na wyjazd z parkingu strzeżonego pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] będącego własnością wnioskodawcy, który to pojazd został skierowany na parking dyspozycją usunięcia pojazdu numer [...] przez funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego- M. B. w dniu [...].09.2012, b) doręczenia powyższego dokumentu na adres pełnomocnika wnioskodawcy, c) uiszczenia na rzecz zarządcy parkingu opłaty związanej z postojem pojazdu od dnia jego skierowania do dnia doręczenia dokumentu zezwalającego na opuszczenie parkingu przez pojazd. Następnie w dniu 06.05.2013 r. skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W odpowiedzi na powyższe pisma organ pismem Dyrektora Biura Elektronicznego Poboru Opłat z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] wskazał, że z uwagi na to, iż nie zostały uiszczone kary pieniężne nałożone decyzjami z dnia [...].09.2012 r. brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wydanie pojazdu oraz uiszczenie opłaty na rzecz zarządcy parkingu związanej z jego postojem. Natomiast pismem z dnia 22 maja 2013 r., znak: [...] wskazał, że brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej dokonania czynności materialno – technicznej. Powyższe stanowisko organ podtrzymał w piśmie z dnia 06.06.2013 r. Skarżąca w dniu 07.06.2013 r. złożył do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie wniosku o dokonanie czynności materialno – technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z bezczynnością czy przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie (art. 35 k.p.a.) wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Tym samym Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie należy wskazać na dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania toczącego się przed Głównym Inspektorem Transportu Drogowego. Jednocześnie należy wskazać, iż skarżący wyczerpał tryb postępowania o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. Wyliczenie w powyższym przepisie środków zaskarżenia, prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność środkami takimi będzie zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt postepowania wynika, iż skarżąca pismem z dnia 18.03.2013 r. wezwała Głównego Inspektora Transportu Drogowego do dokonania czynności materialno technicznych polegających na: d) wydaniu pisemnego zezwolenia (zwolnienia), według stosowanego wzoru, na wyjazd z parkingu strzeżonego pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] będącego własnością wnioskodawcy, który to pojazd został skierowany na parking dyspozycją usunięcia pojazdu numer [...] przez funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego- M. B. w dniu [...].09.2012, e) doręczenia powyższego dokumentu na adres pełnomocnika wnioskodawcy, f) uiszczenia na rzecz zarządcy parkingu opłaty związanej z postojem pojazdu od dnia jego skierowania do dnia doręczenia dokumentu zezwalającego na opuszczenie parkingu przez pojazd. W dniu 9 maja 2013r. skarżąc złożyła zażalenie na bezczynność organu, który organ winien potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 13k ust 7 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej ([...].09.2012r.), do czasu uiszczenia kary pieniężnej przez przedsiębiorcę zagranicznego pojazd kieruje się na parking strzeżony. Zgodnie zaś z treścią art. 13g ust 12 przywołanej ustawy, zwrot pojazdu z parkingu następuje po ustaniu przyczyny skierowania pojazdu na parking i przedstawieniu dowodu uiszczenia kary pieniężnej. Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku spełnienia wymogów formalnych organ zobowiązany jest do dokonania czynności w postaci zezwolenia na wyjazd danego pojazdu z parkingu strzeżonego. Zatem, organ zobowiązany był do dokonania czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., tj .zezwolenia na wyjazd pojazdu z parkingu strzeżonego. Wywołuje ono bowiem skutki prawne poprzez samo działanie o charakterze faktycznym. Stanowisko takie znajduje pełne poparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA – z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09, z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1301/09). Zatem, przyjąć należało, że zezwolenie organu w formie pisemnej na wyjazd pojazdu z parkingu ma charakter czynności materialno-technicznej, a więc co do zasady nie wymaga przybrania formy decyzji administracyjnej. W brew jednak stanowisku organu, inaczej będzie w przypadku uznania przez organ, że wnioskodawca nie spełnia warunków do zwolnienia pojazdu z parkingu w określonym stanie faktycznym. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany będzie wydać stosowną decyzję administracyjną. Stanowisko takie znajduje również pełne poparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak np. w wyroku z 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09 NSA podkreślił, że "dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji". Wskazać w tym zakresie należy także na wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 348/09, w którym Sąd II instancji w żaden sposób nie zakwestionował faktu, że organy (w tym Komendant Wojewódzki Policji) rozstrzygając wniosek policjanta o przyznanie dopłaty do wypoczynku kwestę te rozstrzygał w formie decyzji administracyjnej, właśnie w sytuacji, gdy odmawiał takiego świadczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że już sam wniosek skarżącej spółki zainicjował postępowanie o zezwolenie na wyjazd zatrzymanego pojazdu z parkingu strzeżonego. Wszczął on bowiem postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, które powinno zostać formalnie zakończone zgodnie z postanowieniami zawartymi w k.p.a. Odmowa natomiast dokonania czynności materialno-technicznej – jak wskazano powyżej – powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to w głównej mierze z faktu, iż stanowi ona o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1301/09, wyrok z 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08). Za przekonujący – zdaniem sądu– należy także uznać pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 445-453; Cz. Martysz, Podstawa prawna decyzji administracyjnej (w:) Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01). Podobnie J. Jendrośka, B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 stwierdzają, że jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej. Reasumując powyższe rozważania, w sytuacji odmowy dokonania czynności materialno-technicznej, wobec braku wyraźnie wskazanej w akcie prawnym formy wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, winna ona przybrać formę decyzji administracyjnej. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz, Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz.51), powoduje zarazem negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o załatwienie której zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 850/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1983 r., sygn. II SA 2083/82). Skutkiem przyjęcia odmiennego stanowiska przez organ było pozbawienie strony możliwości przeprowadzenia jakiejkolwiek kontroli działań podejmowanych (lub ich braku) ze strony organów Transportu Drogowego w jej indywidualnej sprawie. Zatem po uznaniu dopuszczalności skargi, przedmiotem oceny Sądu na skutek takiej skargi na bezczynność organu pozostaje okoliczność pozostawania organu w bezczynności. Niespornym jest również to, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność organu w trybie art. 149 p.p.s.a., nie może określić w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w danym postępowaniu, w której organ pozostaje w bezczynności, a więc nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności określonej treści (porównaj: wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1689/09, publikowany w zbiorze LEX nr 745127). Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , nie budzi wątpliwości Sądu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznając wniosku z 18 .03.2013r. ( także w zakresie ustalenia właściwego organu do jego rozpoznania) nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd zauważa, że po złożeniu wniosku nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, a aktywność organu ograniczyła się jedyni do sformułowania pism kierowanych do pełnomocnika skarżącej. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność jednoznacznie naganna – nie nosi jednakże cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Sytuacja taka w sprawie niniejszej nie miała miejsca ze względu na niejednoznaczny stan prawny dotyczący wydania decyzji negatywnie rozpoznającej wniosek skarżącej spółki. Brak jest także w ocenie Sadu przesłanek do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, jako żądania nie mieszczącego się w dyspozycji art. 149 § 1 p.p.s.a Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 .p.s.a.