I OSK 1689/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G., M. G. – D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Rz 26/09 w sprawie ze skargi J. G., M. G. – D. na bezczynność Prezydenta Miasta Przemyśla w przedmiocie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Rz 26/09 oddalił skargę J. G. i M. G.-D. na bezczynność Prezydenta Miasta Przemyśla w przedmiocie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 162/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Rz 38/08, którym odrzucono skargę J. G. i M. G.-D. na bezczynność Prezydenta Miasta Przemyśla w przedmiocie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że skargę wniesiono na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) wobec niezałatwienia sprawy, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co nastąpiło po wyczerpaniu środków określonych w art. 52 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, co wobec specyfiki aktu lub czynności jaką jest zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu nie może dyskryminować skargi na bezczynność w tym przedmiocie. NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd nie miał podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność z powodu niewyczerpania trybu zaskarżenia. W tych okolicznościach skargę J. G. i M. G.-D. należało rozpoznać. Skarżący na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zaskarżyli bezczynność Prezydenta Miasta Przemyśla w zakresie podjęcia aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w następstwie wniosku strony o zwrot kwoty [...] zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] nr rej. [...] i wnieśli o zobowiązanie organu w trybie art. 149 p.p.s.a do wydania aktu lub podjęcia czynności uznającej uprawnienie do otrzymania zwrotu ww. opłaty; zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz o zwrot różnicy pomiędzy uiszczonym wpisem w wysokości 200 zł, a wysokością wpisu należnego 100 zł. Pismem z dnia 27 czerwca 2008 r. skarżący wezwali Prezydenta Miasta Przemyśla do zwrotu bezprawnie pobranej opłaty za kartę pojazdu, na które uzyskali odpowiedź od Prezydenta Miasta Przemyśla w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r., gdzie udzielono informacji, iż prezydent jest organem rejestrującym, a sprawa powinna być załatwiona w postępowaniu przed sądem powszechnym. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2008 r. skarżący ponowili próbę przymuszenia organu do podjęcia aktu lub czynności wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezczynności i załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta Przemyśla odmówił podjęcia działania w sprawie i podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r., stwierdzając, że sprawa nie posiada charakteru administracyjnego, jest sprawą cywilną, a do jej rozstrzygnięcia właściwy jest sąd powszechny. Skarżący stwierdzili, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna także wówczas, gdy organ uchyla się od obowiązku podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, w której Sąd stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżących, pobranie opłaty za kartę pojazdu stanowiło czynność niezgodną zarówno z przepisami prawa krajowego (Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym – Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) jak i przepisami Prawa Wspólnoty Europejskiej (art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm.). Wnieśli o zobowiązanie organu w trybie art. 149 p.p.s.a. do wydania aktu lub czynności uznającej uprawnienie skarżących do otrzymania zwrotu części opłaty. Wskazali na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 zgodnie, z którym § 1 ust. 1 wyżej cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 cyt. ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Przemyśla wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, bowiem utrwalone stanowisko orzecznictwa sądów powszechnych wskazuje na fakt, że sprawa zwrotu nadpłaty z tytułu wydania karty pojazdu jest sprawą cywilną rozpoznawaną przez sądy powszechne, zaś o dopuszczalności drogi cywilnej przy dochodzeniu tego rodzaju roszczeń orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt III CZP 125/07. Drogę postępowania cywilnego a nie administracyjnego w tego rodzaju sprawach przewidział ustawodawca w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, mając na uwadze treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skargę oddalił, bowiem uznał, iż Prezydent Miasta Przemyśla nie był w sprawie bezczynny. Wojewódzki Sąd, stosownie do art. 153 p.p.s.a., będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w postanowieniu NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 162/09, z którego wynika, iż żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, co nie wyklucza drogi sądowej, ustalił stan faktyczny sprawy, iż podaniem z dnia 27 czerwca 2008 r. J. G. i M. G.-D. zwrócili się o zwrot kwoty [...] zł z tytułu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent poinformował, że jest organem rejestrującym a podanie o zwrot zawyżonej opłaty za kartę pojazdu nie podlega załatwieniu na drodze administracyjnej, tylko przez sąd powszechny. Pismem z dnia 22 sierpnia 2008 r. skarżący, na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a., wezwali Prezydenta Miasta Przemyśla do usunięcia naruszenia prawa, opisali dotychczasową korespondencję prowadzoną z tym organem i stwierdzili, że sprawa zwrotu opłaty za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną. Następnie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta Przemyśla podtrzymał swoje stanowisko, że sprawa o zwrot opłaty za kartę pojazdu jest sprawą cywilną. Zdaniem Sądu, decydujące znaczenie dla ustalenia, czy zaistniała bezczynność organu będzie miało pismo Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] stanowiące odpowiedź na wezwanie skarżących z dnia 27 czerwca 2008 r. o zwrot opłaty za kartę pojazdu, bowiem po takim wezwaniu organ albo mógł zwrócić opłatę za kartę pojazdu i dokonałby czynności, albo też tak jak to uczynił w rozpoznawanej sprawie o czynności rozstrzygnął w piśmie. Skarżący otrzymawszy takie pismo nie zakwestionowali czynności wyrażonej w tej formie, a wezwaniem z dnia 22 sierpnia 2008 r. wszczęli postępowanie na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a, zaś w skardze do Sądu wnieśli o zobowiązanie organu na podstawie art. 149 p.p.s.a. do wydania aktu lub podjęcia czynności. Stan faktyczny sprawy dowodzi, że organ wypowiedział się o czynności w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r., a skarżący już w pierwszym piśmie do organu z dnia 27 czerwca 2008 r. powołali się na uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, z której wynika, że żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest jednak akt – pismo Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia 31 lipca 2008 r., ale bezczynność organów (w przypadkach określonych w pkt 1–4 i 4a) wymieniona w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Natomiast z art. 149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza co do zasady możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Dalszą konsekwencją tego przepisu, który wyznacza granice przedmiotowe sprawy ze skargi na bezczynność organu jest również fakt, że Sąd nie może nakazać organowi sposobu rozstrzygnięcia ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Sąd nie może również wypowiadać też ocen co do zasadności podjętych rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność (art. 135 p.p.s.a.). Innymi słowy organ nie jest bezczynny w sytuacji, gdy rozstrzygnął sprawę, ale w sposób inny niż wnioskowała strona. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, iż stan faktyczny oraz prawny nie uprawniał do stwierdzenia, że organ był bezczynny w zakresie podjęcia aktu lub czynności. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, w której zarzucono: 1) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi pomimo istnienia przesłanek wyraźnie wskazujących, w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego, iż forma reakcji organu administracji publicznej, tj. Prezydenta Miasta Przemyśla na wniosek strony – J. Gajdy i M. G.-D. – o zwrot kwoty [...] zł z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu m-ki [...] nr rej. [...] wyczerpuje znamiona bezczynności w podjęciu aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i skarga zasługuje na uwzględnienie; 2) naruszenie przepisu art. 149 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi na bezczynność organu i w konsekwencji określenie skutku oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec bezczynności Prezydenta Miasta Przemyśla; 3) naruszenie przepisu art. 149 p.p.s.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ w okolicznościach przyjętego do orzekania stanu faktycznego sprawy powinien, działając w trybie i na zasadach art. 149 p.p.s.a., zobowiązać Prezydenta Miasta Przemyśla do podjęcia aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; 4) naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wyrokowanie z pominięciem zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego, względnie przyjęcie dowolnych, nieuprawnionych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, skutkujących wadliwym określeniem stosowanej normy prawnej; 5) naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię zakresu znaczeniowego pojęcia bezczynność organu w podjęciu innego niż decyzja i postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji wadliwe określenie przesłanek materialnoprawnych dopuszczalności i zasadności skargi; 6) naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż pismo Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] lipca 2008 r., informujące o braku właściwości organu i cywilnoprawnym charakterze sprawy o zwrot opłaty za kartę pojazdu należy kwalifikować w kategoriach czynności podważającej zasadność skargi w myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 3 pkt 4 p.p.s.a.; 7) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez naruszenie konstrukcji prawidłowego uzasadnienia w zakresie przedstawienia stanu sprawy oraz wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnienia stronie w okolicznościach danego stanu faktycznego; 8) naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego prawo każdego obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, czyli w istocie podstawową formułę prawa do sądu. Wniesiono o uchylenie, w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy sądowi do ponownego rozpatrzenia, ponieważ wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, skarżący wskazali, iż skarga na bezczynność jest dopuszczalna również wówczas, gdy organ uchyla się od obowiązku podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej i nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, w szczególności, czy bezczynność jest spowodowana opieszałością organu, czy błędnym przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny być przez niego podejmowane chociażby z takich powodów, jak niedopuszczalność administracyjnej drogi rozpoznania sprawy. Odnosząc się do stanowiska WSA w Rzeszowie w przedmiocie kwalifikacji prawnej zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, skarżący podnieśli wobec stwierdzenia Sądu, iż skoro obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, to sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a w tym stanie sprawy, organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku w formie innej niż decyzja, a mianowicie w formie aktu lub czynności, że Prezydent Miasta Przemyśla powinien ustosunkować się do treści wniosku o zwrot opłaty za kartę pojazdu w postaci aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., którego przedmiotem powinno być przyznanie lub odmowa przyznania, stwierdzenie lub odmowa stwierdzenia, uznania, względnie odmowa uznania uprawnienia stron do zwrotu opłaty za kartę pojazdu, przy czym każdorazowo jest to stanowisko merytoryczne organu, będące następstwem przyjęcie swojej właściwości miejscowej i rzeczowej w sprawie, zmierzające do ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego drogą faktów. Zaś punktem odniesienia dla kwalifikacji prawnej działania organu w postaci podjęcia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinno być zatem kryterium charakteru podejmowanych działań – władcze i jednostronne, kryterium podstawy prawnej działania – przepisy powszechnie obowiązującego administracyjnego prawa materialnego, kryterium metody działania – stwierdzenie, uznanie lub przyznanie uprawnień lub obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, względnie oparta na przesłankach merytorycznych odmowa w powyższym zakresie, kryterium skutku prawnego i adresata skutku prawnego – nawiązanie, zmiana lub rozwiązanie stosunku prawnego względem podmiotu indywidualnego. Również, zdaniem skarżących, pogląd Sądu polegający na uznaniu, że pismo informacyjne organu administracji publicznej o fakcie, iż nie może przystąpić do rozpoznania sprawy, w związku z brakiem właściwości rzeczowej w sprawie, należy potraktować w kategoriach czynności uzasadniającej brak bezczynności organu, jest dotknięte błędem w samym założeniu i skutkuje naruszeniem przepisu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię zakresu znaczeniowego pojęcia bezczynność organu w warunkach wyznaczonych postanowieniami art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wykazana wadliwość wiąże się ściśle z niewłaściwym rozumieniem istoty i charakteru prawnego działania polegającego na podjęciu aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wyznaczający przedmiotowe granice skargi na bezczynność, nie określa na czym polega stan bezczynności, jednak nie ulega wątpliwości, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, iż jest to każdy stan zaniechania w podjęciu działania nakazanego prawem. Oznacza to de facto, iż nie może być to dowolne działanie organu, a jedynie takie, które wyczerpuje znamiona formy przypisanej prawem. W tym stanie rzeczy wyłączenie się organu z powołaniem się na brak właściwości w sprawie, w warunkach obowiązku działania, wyczerpuje znamiona bezczynności. Zaznaczono również, że pismo informacyjne organu o braku właściwości w sprawie podjęcia aktu lub czynności w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, komponuje się ściśle z ugruntowanym w praktyce administracyjnej standardem działania podejmowanego również poza trybem sformalizowanego procesu administracyjnego. Każdy organ administracji publicznej rozpoczyna proces administrowania od zbadania wniosku pod względem procesowym i formalnym. Przyjęcie w tym zakresie wniosków negatywnych wyłącza możliwość przystąpienia do merytorycznego badania sprawy, a w konsekwencji zajęcia stanowiska w formie prawnej aktu lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast charakter prawny działania Prezydenta Miasta Przemyśla został dookreślony i nazwany przez sam organ w odpowiedzi na skargę. Prezydent zaznaczył, iż pismem z dnia [...] lipca 2008 r. udzielił stronie informacji w sprawie, uzasadnił powstrzymanie się od działania brakiem właściwości, zakwalifikował sprawę jako cywilną, skierował stronę na drogę postępowania przed sądem powszechnym, pouczył, iż roszczenie powinno być skierowane przeciwko Skarbowi Państwa. Jednocześnie organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., opierając się na założeniu, iż w sprawie, która ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych, nie jest dopuszczalna droga procesu przed sądem administracyjnym. W tym stanie rzeczy kwalifikowanie wykazanego stanu zaniechania organu w podjęciu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w kategoriach działania, które nie wyczerpuje znamion bezczynności, narusza art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Argumentując zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazano, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, w których z materiału dowodowego wyraźnie wynika, że Prezydent Miasta Przemyśla nie podjął aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tymczasem ustalenia co do stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej, w żaden sposób nie przystają do znajdujących się w aktach sprawy dowodów z dokumentów urzędowych i w konsekwencji można je uznać za dowolne. Dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w okolicznościach wykazanego stanu faktycznego, argumentem może być fakt, iż we wnioskach końcowych Sąd przyjął, że stan faktyczny i prawny sprawy nie uprawnia do stwierdzenia, iż organ nie był bezczynny w zakresie podjęcia aktu lub czynności. Powyższe konkluzja Sądu, uprawnia a contrario do stwierdzenia, iż organ pozostawał w sprawie bezczynny. Jednocześnie zaznaczono, iż Sąd w wyniku wadliwego oddalenia skargi naruszył przepis art. 149 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż w warunkach skargi na bezczynność, na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dokonanie przez organ czynności ściśle określonej co do formy, nawet z przekroczeniem terminów, o których mówi Sąd, wyłącza stan bezczynności uzasadniający uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. Jednakże w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w ogóle nie przystępuje do merytorycznego badania sprawy i jedynie informuje stronę o braku właściwości w sprawie, przyjęcie przez Sąd wniosków co do okoliczności wyłączającej zasadność skargi w myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a konsekwencji nieokreślenie skutków, stanowi naruszenie art. 149 p.p.s.a. W tej mierze orzeczenie WSA w Rzeszowie pozbawia w istocie stronę prawa do sądu i sprawiedliwego procesu sądowoadministarcyjnego, przez co narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem każdy ma prawo do sprawiedliwego, prawnego rozstrzygnięcia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. WSA w Rzeszowie oddalając skargę w istocie legalizuje stan niezgodnego z prawem zaniechania obowiązku podjęcia aktu lub czynności, którego pośrednim rezultatem jest utrzymanie w mocy skarżonych działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący upatrują w naruszeniu wyrokiem konstrukcji prawidłowego uzasadnienia, w zakresie zwięzłego przedstawienia stanu sprawy oraz wyraźnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnienia stronie. W dziedzinie faktów, zdaniem skarżących, uzasadnienie wyroku zawiera wiele nieścisłości i twierdzeń wzajemnie się wykluczających, bowiem z jednej strony Sąd przyjmuje do orzekania stan faktyczny, oparty na jednoznacznym twierdzeniu, iż Prezydent Miasta Przemyśla przesłał stronie jedynie informację o braku właściwości w sprawie o zwrot opłaty za kartę pojazdu, a następnie stwierdza, iż organ przesądził o czynności już w pierwszym piśmie kierowanym do strony. Ostatecznie w konkluzji uzasadnienia, Sąd przyjmuje, iż stan faktyczny i prawny sprawy nie uprawnia do stwierdzenia, iż organ nie był bezczynny w zakresie podjęcia aktu lub czynności. W tym stanie rzeczy uzasadnienie w dziedzinie faktów wywołuje ogólny stan dezorientacji strony i nie daje rękojmi dołożenia przez Sąd należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W dziedzinie prawa Sąd nie wskazał jednoznacznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnienia stosowanych norm prawnych w okolicznościach ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie Sąd przeszedł do porządku prawnego nad problemem bezczynności i wyjaśnienia jej materialnoprawnych podstaw, ale nie wskazał i nie wyjaśnił podstaw prawnych dla przyjęcia twierdzenia, iż czynność organu dokonana pismem w przedmiocie wyłączenia od rozpoznania sprawy, stanowi działanie tego rodzaju, którego podjęcie podważa zasadność skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ma ustalenie charakteru prawnego pisma Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] lipca 2008 r. Bezsporne w sprawie jest, iż pismo to jest stanowiskiem organu na żądanie skarżących w przedmiocie zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu. Zwrot takiej nadpłaty, stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 3/07 organ dokonuje w drodze aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż możliwość zaskarżenia określonego aktu lub czynności do sądu administracyjnego nie sprowadza się jedynie do tych aktów lub czynności, które zostaną wydane lub dokonane, ale również do odmowy wydania określonego aktu lub podjęcia czynności przez dany organ (chyba że odmowa ma charakter decyzji administracyjnej). W praktyce to właściwie odmowa wydania danego aktu lub odmowa dokonania określonej czynności stanowią głównie przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, w skardze kasacyjnej, reprezentowano odmienny pogląd, uznający, iż zaskarżeniu podlegał jedynie wydany akt lub podjęta czynność, natomiast odmowa wydania aktu lub dokonania czynności stanowi bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie stanowisko nie jest trafne a przede wszystkim z tego względu, iż sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność organu w trybie art. 149, nie może określić w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w danym postępowaniu, w której organ pozostaje w bezczynności, a więc nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności określonej treści. Jedyną drogą do zakwestionowania odmowy wydania aktu lub podjęcia czynności jest skarga wniesiona do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W niniejszej sprawie właściwy organ, tj. Prezydent Miasta Przemyśla pełniący funkcję starosty, odmówił zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. odmówił podjęcia określonej czynności, co wynika wprost z powołanego wyżej pisma z dnia [...] lipca 2008 r. Przy czym nie ma tutaj znaczenia sama przyczyna tej odmowy, czy to jest brak kompetencji danego organu, czy też brak przesłanek merytorycznych do jej podjęcia. Bowiem kontrola prawidłowości tej odmowy może zostać dokonana w ramach skargi wniesionej zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 3 § 2 pkt 4. W związku z tym stwierdzić należy, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż w sposób jednoznaczny ustosunkował się do zgłoszonego przez skarżących żądania i odmówił dokonania określonej czynności. W tej sytuacji niezasadne są powołane w skardze kasacyjnej zarzuty, bowiem Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów. Przy czym nie jest słuszny również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem skarżący nie zostali pozbawieni prawa do sądu. Jak to już wskazano wyżej na odmowę wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.