VII SAB/Wa 64/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Ministra Infrastruktury w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania oddala skargę W dniu [...] kwietnia 2019 r. (data nadania) A. J. ("skarżący") wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury ("Minister") w rozpoznaniu zażalenia skarżącego z [...] stycznia 2019 r. na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze tej skarżący wniósł o: jej uwzględnienie i zobowiązanie Ministra do załatwienia przedmiotowej sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie; stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od Ministra na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a."); zasądzenie od Ministra na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wnosząc jw. zarzucił naruszenie art. 35 § 1 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od doręczenia podania (zażalenia) w dniu [...] lutego 2019 r. minęło ponad dwa miesiące, a Minister nie załatwił sprawy, choć powinien to uczynić w ciągu miesiąca. Dodał, że usprawiedliwieniem bezczynności nie mogą być wątpliwości tego organu co do właściwości. Wyjaśnił następnie, że żądana przez niego suma pieniężna ma stanowić formę zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Wskazał przy tym, że na skutek bierności organu zmuszony jest użytkować ulicę [...] bez wykonanego i zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Na koniec podał, że skarga została poprzedzona ponagleniem z [...] marca 2019 r., dotychczas nierozpoznanym. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący powołując się na art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm., "Prawo o ruchu drogowym"), wystąpił do Wojewody [...] z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy [...] w K.. Wojewoda udzielił odpowiedzi na to wystąpienie [...] czerwca 2018 r. Na powyższe skarżący wniósł zażalenie, a Minister potraktował to jako skargę na działanie Wojewody, którą rozpatrzył w piśmie z [...] lipca 2018 r. Skarżący wniósł następnie skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 18 października 2018 r. sygn. akt SAB/Po 87/18 zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. W następstwie ww. wyroku Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. Pismem z [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie na ww. postanowienie Wojewody. Pismem z [...] lutego 2019 r. Minister przekazał zażalenie skarżącego Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji ("MSWiA"), a to - na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 44 i art. 140 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z [...] marca 2019 r. nr [...] zwrócił przesłane w dniu [...] lutego 2019 r. zażalenie, wskazując na brak swojej właściwości do jego rozpatrzenia. W dniu [...] kwietnia 2019 r. Minister rozpoznał to zażalenie, wydając postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone orzeczenie. Powołując się na powyższe stwierdził, że w dacie wniesienia skargi (w dniu [...] kwietnia 2019 r.) sprawa była już załatwiona. W sprawie nie może być więc mowy o bezczynności, tym bardziej kwalifikowanej. Minister podał nadto, że w dniu [...] marca 2019 r. wpłynęło ponaglenie skarżącego, na które to odpowiedział w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. Zaznaczył, że ponaglenie wpłynęło do resortu w dniu [...] marca 2019 r., w którym to procedowany był już projekt ww. postanowienia Ministra. Wskazał także, że analiza zażalenia spowodowała wątpliwości co do właściwości Ministra, w efekcie kierując się art. 19 k.p.a. postanowił przekazać sprawę do MSWiA. To przekazanie było formą aktywności organu podjętą w celu prawidłowego załatwienia sprawy, a ta wyklucza przypisanie Ministrowi bezczynności. Zauważył przy tym, że po zwrocie zażalenia z MSWiA (wpływ do Ministerstwa [...] marca 2019 r.), przystąpił niezwłocznie do rozpatrzenia zażalenia i rozpatrzył je w ciągu 26 dni czyli w okresie krótszym niż miesiąc. Zaznaczył jednocześnie, że faktycznie przekazanie sprawy wg właściwości przedłużyło postępowanie, ale zostało ono dokonane w trosce o prowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Powołał się przy tym na wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 61/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w przypadku określonym w pkt 2 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżącego skierował do skarżonego organu ponaglenie, które to wpłynęło [...] marca 2019 r. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej bezczynności Sąd zauważa, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (v. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Jednocześnie Sąd zaznacza, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. W przypadku, gdy taka sytuacja zachodzi w dacie orzekania, sąd wydaje wyrok na podstawie art. 149 p.p.s.a., zobowiązując organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia), wydania innego aktu, bądź podjęcia czynności. Jeżeli natomiast organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, jak również po jej wniesieniu ale w terminie, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że Ministrowi nie można zarzucić bezczynności, gdyż organ ten w określonym w art. 35 § 3 k.p.a. terminie podjął prawem przewidziane działania zmierzające do załatwienia sprawy. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z aktami sprawy skarżący pismem z [...] stycznia 2019 r. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego "w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy [...] w K.". Zażalenie wpłynęło do Ministra 6 lutego 2019 r., przy piśmie Wojewody z [...] stycznia 2019 r. Od tej też daty biegł dla Ministra termin do załatwienia sprawy, a zważyć trzeba, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (v. art. 35 § 3 k.p.a.). W terminie miesiąca od wpływu ww. zażalenia, Minister powziął wątpliwości co do właściwości, w efekcie pismem z [...] lutego 2019 r. działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał zażalenie celem jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością do MSWiA, co też zakończyło postępowanie przed tym organem. Niemniej zażalenie to "wróciło" do Ministra przy piśmie MSWiA z [...] marca 2019 r., który to nie podzielił oceny (dotyczącej właściwości rzeczowej organu) przedstawionej przez Ministra. Wobec tego od [...] marca 2019 r. (data wpływu zażalenia z MSWiA), Minister Infrastruktury (ponownie) miał obowiązek "zająć się" wskazanym powyżej zażaleniem, i zażalenie to załatwił wydając w dniu [...] kwietnia 2019 r. postanowienie. W takim stanie sprawy nie sposób w efekcie zarzucić temu organowi stanu bezczynności. Wprawdzie rozpoznawana skarga została wniesiona [...] kwietnia 2019 r., kiedy to jeszcze Minister nie rozpatrzył przedmiotowego zażalenia, ale też nie można -zdaniem Sądu- przyjąć, aby w tym dniu minął już termin ustawowy dla tego organu do załatwienia wskazanego środka zaskarżenia. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę wątpliwości Ministra dotyczące właściwości rzeczowej w sprawie, ich wpływ na przebieg i długość postępowania zażaleniowego przed tym organem. Przy czym, Sąd dostrzega, że okoliczność ta nie spowodowała braku aktywności organu, wręcz przeciwnie – skutkowała zastosowaniem przez Ministra w terminie miesięcznym od daty wpływu zażalenia – wymienianego już art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Jednakże, na skutek, działania MSWiA, Minister Infrastruktury raz jeszcze musiał zając się sprawą. Okoliczność ta -zdaniem Sądu- usprawiedliwia w efekcie wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy. Powoduje, że okresu od przekazania podania zgodnie z właściwością do MSWiA do zwrotu tego podania do Ministra, na zasadzie art. 35 § 5 k.p.a. nie można bowiem wliczać do terminu z art. 35 § 3 k.p.a., a nadto – uzasadnia przyjęcie, że termin miesięczny na załatwienie sprawy przez Ministra w takich okolicznościach należy liczyć niejako "na nowo", tj. od daty zwrotu podania przez MSWiA (co nastąpiło przy piśmie z [...] marca 2019 r.). W konsekwencji nie można przyjąć za skarżącym, że termin ten nie został w sprawie zachowany. Dokonując takiej oceny Sąd zauważa, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organ działając w sprawie ma obowiązek uwzględnić zasadę uregulowaną w art. 19 k.p.a. obligującą go do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Biorąc pod uwagę, że nieprzestrzeganie tej ostatniej powoduje daleko idące skutki prawne (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), organ przed merytorycznym załatwieniem zażalenia, musiał więc mieć pewność co do swojej właściwości w sprawie; w tym przypadku wobec zakresu żądania skarżącego i charakteru kwestionowanego przez niego orzeczenia, właściwość rzeczowa Ministra mogła budzić wątpliwości. To też mogło spowodować "innego rodzaju" aktywność tego organu nieprowadzącą bezpośrednio do załatwienia sprawy; nie oznacza to jeszcze stanu bezczynności i naruszenia przez Ministra ww. art. 35 § 3 k.p.a. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, "jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności". Dlatego też Sąd nie stwierdził naruszenia prawa wskazanego w skardze, i nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i zastosowania ww. art. 149 p.p.s.a. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.