VII SAB/Wa 69/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Dyrektora Oddziału w S. Inspektorat w D. postanawia: odrzucić skargę. M. S. (,,skarżący’’), wniósł skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Dyrektora Oddziału w S. Inspektorat w D. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2a ww. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, stosownie do art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, a także ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Podkreślić trzeba, że jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego została objęta bezczynność organu w sprawie dotyczącej skargi uregulowanej w dziale VIII k.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski". Skarga ta jest rodzajem środka prawnego o charakterze actionis popularis i nie mieści się w żadnej w ww. kategorii. Jej zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki, na co wskazuje regulacja zawarta w art. 227. Skarga może dotyczyć zatem zarówno czynności prawnych, jak i faktycznych (P. Kledzik, Postępowanie administracyjne w sprawie skarg i wniosków, Wrocław 2012, s. 35). Czynności podejmowane przez organy administracji w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm. "k.p.c."), sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 k.p.c. powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Dodać w tym miejscu można, że zgodnie z art. 177 Konstytucji, RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, natomiast stosownie do art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Sąd administracyjny nie jest wobec tego właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII, a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu działu VIII) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11, LEX nr 1110181, zgodnie z którym postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych działem VIII nie podlega kontroli sądów administracyjnych). Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie dotyczy zatem stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Działania organów administracji publicznej będące przedmiotem tego rodzaju skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji w trybie art. 227 k.p.a., na wynik tego postępowania nie służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09, Lex nr 557044). Skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 1636/97, postanowienie NSA z 21 listopada 2000 r. sygn. akt III SAB 108/99). Również bezczynność w przedmiocie załatwienia skargi wniesionej w powyższym trybie nie podlega więc kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Reasumując, niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Zatem wniesiona skarga – jako niepodlegająca jurysdykcji sądów administracyjnych – nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.