VII SAB/Wa 7/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Marcin Maszczyński po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Burmistrza K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Burmistrzowi K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 10 grudnia 2024 r. pod pozycją 40867. Burmistrz K (dalej jako: "skarżący"), pismem z dnia 6 grudnia 2024 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: [...], w sprawie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: W, W, S, R, R, położonych w gminie K. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o odrzucenie ww. skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie zaś do treści § 2 cyt. art. ustawy przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku bezczynności organu administracji lub przewlekłości prowadzonego postępowania przez organ strona winna przed wniesieniem skargi skorzystać z regulacji przewidzianej w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a."). Zgodnie z § 1 ww. przepisu stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Wskazać bowiem należy, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Regulacja zawarta w tym przepisie ma na celu zwalczanie bezczynności lub przewlekłości organu pierwszej instancji w merytorycznym załatwieniu sprawy zawisłej przed tym organem. Warunkiem koniecznym, od którego uzależniona jest prawidłowość wniesienia ponaglenia jest to, że musi ono zawierać uzasadnienie (art. 37 § 2). Powinno w nim zatem zostać przedstawione wyjaśnienie postawionego zarzutu przez przytoczenie okoliczności i argumentów świadczących o tym, że zachowanie organu administracji wykazuje znamiona bezczynności albo przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1. Strona dysponuje prawem do wniesienia ponaglenia także w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ współdziałający przy wydawaniu decyzji w terminie, o którym mowa w art. 106 § 3 (nie dłuższym niż dwa tygodnie od doręczenia żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin) - art. 106 § 6. Dodatkowo należy zauważyć, iż ponaglenie składa się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia - do organu, któremu stawiany jest zarzut bezczynności lub przewlekłości (art. 37 § 3). Prowadzący postępowanie organ obowiązany jest przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Wraz z ponagleniem przekazuje on "niezbędne" odpisy akt sprawy. Oznacza to, że nie ciąży na nim obowiązek przekazania organowi wyższego stopnia całości akt sprawy, lecz tylko tej ich części, która pozwala na wyrobienie sobie oceny co do wystąpienia zarzucanego organowi uchybienia. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Postępowanie wpadkowe uruchamiane wniesieniem ponaglenia do organu wyższego stopnia wykazuje cechy procedury quasi-kontradyktoryjnej czy też uwzględniającej założenia kontradyktoryjności. Strona formułująca zarzut musi bowiem go uzasadnić, zaś przekazujący ponaglenie organ - stosownie do art. 37 § 4 zdanie czwarte - "jest obowiązany ustosunkować się do niego". Właściwy organ, którym jest organ wyższego stopnia, albo organ, któremu zarzuca się zwłokę utożsamianą z bezczynnością lub przewlekłością, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (art. 37 § 5). Przepis art. 37 stosuje się wprost w razie wniesienia ponaglenia na "niezajęcie stanowiska" w terminie określonym w art. 106 § 3, z modyfikacją wynikającą z § 6 tego przepisu. Wymaga on mianowicie, aby organ umocowany do wydania aktu współdziałania poinformował niezwłocznie organ załatwiający sprawę o skorzystaniu przez stronę z tego środka. Czynność ta może być impulsem do rozważenia zasadności zwołania posiedzenia w trybie współdziałania. (por. Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz WKP 2019). Warto podnieść, że ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Z tych też względów, złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego. W sprawach bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego ponaglenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność, pismem z dnia 2 października 2024 r., zwróciła się do organu co prawda "z uprzejmą prośbą o przyspieszenie terminu załatwienia sprawy", niemniej w ocenie Sądu, nie zawierało ono ani cech, ani nawet nie nosiło znamion, wskazujących na charakter środka zaskarżenia określonego w art. 37 k.p.a. Powyższe uchybienia formalno-prawne - Burmistrza K wskazują, iż nie wyczerpał on środków zaskarżenia, wynikających z treści art. 37 § 1 k.p.a., bowiem przed wniesieniem skargi do tut. Sądu skarżący nie złożył takiego środka do organu wyższego stopnia - Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Sąd przypomina, że obowiązek taki istnieje od 1 czerwca 2017 r., bowiem zgodnie z przepisem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Tak więc warunkiem koniecznym i obowiązkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Powyższe znalazło również odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowo - administracyjnym, zgodnie z którym: "skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a, należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Droga sądowa jest zatem dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Środkiem zaskarżenia, który przysługuje stronie w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, bądź w terminie ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. (bezczynność), bądź gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), jest ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 1 i 3 k.p.a.). Tym samym wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość) organu jest możliwe dopiero po wniesieniu ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 k.p.a." (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 718/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt: III SAB/Wr 99/20, postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r, sygn. akt: II OSK 2231/20 i z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt: I FSK 495/20). Stosownie do dyspozycji wynikającej z treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Do przyczyn tych zalicza się, m.in. sytuację, gdy skarga została wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia na drodze administracyjnej oraz związanymi z tym uchybieniami przepisom prawa, zarówno w zakresie procedury administracyjnej, jak i procedury sądowo - administracyjnej. "Skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2203/20, LEX nr 3179549). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a, postanowił jak sentencji. O zwrocie wpisu sądowego od wniesionej skargi, Sąd orzekł w oparciu o art. 232 p.p.s.a.