VII SAB/Wa 70/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] z dnia 10 lutego 2015 r. o podjęcie zawieszonego postępowania, II. stwierdza, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości trzech tysięcy złotych, IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność organu - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wobec cyt. "niepodjęcia w ustawowym terminie prowadzonego przez Ministra postępowania w przedmiocie rozpoznania zażalenia skarżącej spółki na postanowienie Prezydenta [...] [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2013 r., w przedmiocie uzgodnienia prac budowlanych, polegających na rozbiórce budynku położonego przy ul. [...] w [...]". Spółka na podstawie art. 149 ust. 1 i 2 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniosła o: 1. zobowiązanie Ministra do wydania postanowienia w przedmiocie podjęcia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia Ministrowi wyroku Sądu; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie Ministrowi grzywny w kwocie 37 834,60 zł; 4. na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano na, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., skierowaną do [...], Prezydent m[...] ustalił warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wyburzeniu oraz wybudowaniu nowego budynku biurowego przy ul. [...] w [...]. W toku postępowania rzeczona inwestycja została uzgodniona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 nr 56/07. Wyżej wymieniona decyzja nr [...] stała się ostateczna w dniu 10 grudnia 2010 r., co zostało potwierdzone przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] pismem z dnia 11 lipca 2011 r., skierowanym do pełnomocnika [...]. Następnie zarządzeniem nr [...] z dnia 24 lipca 2012 Prezydent [...] ujął ww. budynek w gminnej ewidencji zabytków. Jednym ze skutków prawnych objęcia budynku zarządzeniem, stała się konieczność uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków każdej decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dotyczącej budynku, w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. [...] powzięła wiadomość o ujęciu budynku przy ul. [...] w [...] w gminnej ewidencji zabytków dnia 31 lipca 2012 r. eksplorując zasoby internetowe. W tych warunkach skarżąca spółka wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne mające na celu stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia, w części odnoszącej się do budynku przy ul. [...] w [...]. W rezultacie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2652/12 stwierdził nieważność ww. zarządzenia w części odnoszącej się do tego budynku. Wyrok został zaskarżony przez Prezydenta [...] skargą kasacyjną skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dążąc do realizacji zaplanowanej inwestycji [...] złożyła, do Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...], wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku w oparciu o wymienioną powyżej decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r. (decyzją nr [...]). W toku prowadzonego postępowania, ze względu na treść art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ prowadzący postępowanie zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie prac budowlanych polegających na rozbiórce budynku przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] ww. organ nie uzgodnił ww. prac budowlanych, a postanowienie to zostało zaskarżone przez [...] zażaleniem skierowanym do Ministra. W toku postępowania prowadzonego postępowania Minister, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., zawiesił postępowanie zażaleniowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego ważności opisanego na wstępie zarządzenia w części odnoszącej się do budynku przy ul. [...] w [...]. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Minister postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...]grudnia 2013 r. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1287/14, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]. Skarżąca spółka podkreśliła, że ww. wyrok nie ma znaczenia dla przedmiotowego w sprawie niniejszej zagadnienia ponieważ, postępowanie zostało zawieszone do zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego ważności zarządzenia Prezydenta [...] z dnia 24 lipca 2012 r. nr [...]. Tym samym obowiązek podjęcia postępowania uzależniony był jedynie od zakończenia wyżej wymienionego postępowania sądowoadministracyjnego, a to nastąpiło w dniu 21 stycznia 2015 r., kiedy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2652/12. Jak wskazała skarżąca spółka niezwłocznie po ogłoszeniu ww. wyroku, jeszcze przed sporządzeniem jego pisemnego uzasadnienia, Prezydent [...] ponownie ujął budynek przy ul. [...] w [...] w gminnej ewidencji zabytków, tym razem na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia 5 lutego 2015 r. Skarżąca spółka pismem z dnia 10 lutego 2015 r. poinformowała jednak Ministra o zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego nieważności zarządzenia w części odnoszącej się do budynku przy ul. [...] w [...] wnosząc o podjęcie zawieszonego postępowania. W odpowiedzi Minister, pismem z dnia 23 lutego 2015 r. poinformował, że nie podejmie zawieszonego postępowania dopóki nie zostaną mu zwrócone akta sprawy, przekazane do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wraz ze skargą w sprawie VII SA/Wa 1287/14. W tych warunkach [...] w dniu 27 lutego 2015 r., w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu prowadzonego postępowania zażaleniowego. W treści wezwania spółka zwróciła Ministrowi uwagę, że uprzednie przekazanie akt sprawy do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie nie zwalnia Ministra z obowiązku podjęcia postępowania w sytuacji, w której postępowanie sądowoadministracyjnego dotyczące ważności zarządzenia zostało zakończone. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Minister, pismem z dnia 18 marca 2015 r., ponownie poinformował, że postępowanie podejmie dopiero po przekazaniu mu akt sprawy przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, nie odnosząc się w ogóle do argumentacji [...], iż wcześniejsze przekazanie akt sprawy do tego Sądu nie zwalnia z obowiązku podjęcia postępowania. Skarżąca spółka wskazała na wyczerpanie trybu przewidzianego w przepisach art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podkreśliła, że dla wydania orzeczenia w trybie art. 97 § 2 k.p.a., nie jest konieczne fizyczne pozostawania akt sprawy w siedzibie organu. Organ zaniechał wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia zarówno uwzględniającego jak i oddalającego wniosek o podjęcie zawieszonego posterowania, dopuścił się przedmiotowego naruszenia w stopniu rażącym, wobec oczywistego naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny uzasadniono w oparciu o art. 149 ust 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie uzasadniając zajętego stanowiska. Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał na rozprawie, że organ nie wydał aktu w przedmiocie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Sądowa kontrola działalności administracji obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. w wersji aktualnej na datę orzekania – por. art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – DZ.U 2015 poz. 658). Stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca spółka przed wniesieniem niniejszej skargi złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a zatem wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. został spełniony. Skarga, spełniająca ww. wymóg formalny, okazała się zasadna. Bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - pomimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Sąd stwierdza - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pozostaje w bezczynność w związku z brakiem rozpoznania opisanego powyżej wniosku skarżącej spółki w przedmiocie żądania podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd nie ocenia stanowiska skarżącej spółki, co do zasadności jej żądania - podjęcia zawieszonego postępowania. Stwierdza natomiast, że organ pozostaje w bezczynności wobec braku wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do tego wniosku o podjęciu zawieszonego postępowania albo o odmowie jego podjęcia. Jak stanowi przepis art. 101 § 3 k.p.a. - na postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Tym samym brak wydania aktu odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania pozbawia stronę możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia, pozostawia stronie jako jedyną formę obrony przed bezprawnym postępowaniem organu skargę na jego bezczynność. Tego rodzaju działanie organów administracji w państwie prawa jest niedopuszczalne i narusza zarówno zasadę legalizmu, jak konstytucyjne prawo do sądu. W tym, miejscu Sąd dodatkowo stwierdza - nie może zostać uznane za postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, pismo Ministra skierowane do skarżącej spółki z dnia 23 lutego 2015 r. Nie zawiera ono większości obligatoryjnych elementów postanowienia po myśli art. 124 § 1 k.p.a., w szczególności nie precyzuje tak sformułowanego rozstrzygnięcia, określono w nim li tylko okoliczność podjęcia rozstrzygnięcia, po tym jak zostaną zwrócone do organu akta sprawy. Nie może być usprawiedliwieniem, uzasadnieniem dla braku rozpoznania wniosku o podjęcie postępowania, powoływane przez organ oczekiwanie na zwrot akt sprawy, które w związku z kontrolą innego aktu trafiły do sądu. W orzecznictwie w jednolity sposób przyjmuje się, że okresowy brak akt w siedzibie organu nie może tamować rozpoznania sprawy, kontynuowania postępowania. Brak akt nie może stanowić zatem przeszkody dla kontynuowania postępowania co do zasady, zaś w odniesieniu do rozpoznania przedmiotowego wniosku w szczególności, gdy zważyć na jego charakter. W ocenie Sądu, bezczynność organu ma w okolicznościach niniejszej sprawy charakter rażący. Doszło do oczywistego i niedopuszczalnego w państwie prawa naruszenia przepisów, w tym zasad postępowania administracyjnego. Od organu rangi ministerialnej należy oczekiwać, że spełni najwyższe kryteria przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego. Tymczasem niniejsza bezczynność Ministra doprowadziła do rażącego naruszenia Konstytucyjnej zasady prawa jednostki do sprawnego działania organów administracji państwowej, której elementem jest wynikająca z art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, zaistniała bezczynność jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa autorytet organu administracji centralnej. Zgodnie z art. 149 ust. 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może wymierzyć organowi grzywnę w wysokości do dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Sąd miarkując grzywnę miał na uwadze wszystkie okoliczności niniejszej sprawy - uznał, że grzywna w wysokości trzech tysięcy złotych będzie adekwatną do naruszenia i spełni właściwie swoją rolę. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 149 oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).